城乡规划编制中的“三生空间”划定思考外文翻译资料

 2022-08-19 04:08

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城乡规划编制中的“三生空间”划定思考

扈万泰 王力国 舒沐晖

摘 要

从理解生产、生活和生态空间这“三生空间”的概念来源，发展目标为出发点，分析了“三生空间”概念下其对象具有的空间尺度的差异性、空间功能的复合性、空间范围的动态性及空间用地的异质性等特征。以城乡规划用地分类为基础，分别从城乡全域、城镇区域、乡村区域探讨了不同空间区域视角下的生产、生活、生态空间的对象内容。进而结合城乡规划体系提出了分别依托城乡总体规划、城市(镇)总体规划、控制性详细规划、村规划来划定“三生空间”的工作重点和技术路径。

关键词 三生空间；空间特征；空间对象；城乡规划

第1章 引言

“三生空间”是指“生产空间、生活空间和生态空间”的简称。“三生空间”一词在学术界和行业内尚无专门的概念解释，其涵盖的3个内容词汇也均是较为通俗和宽泛的3个概念，综合人们通俗的理解和学术界的相关解释，基本上能够作出以下概括：“生活空间是人们日常生活活动所使用的空间，为人们的生活提供必要的空间条件；生产空间具有专门化特征，是人们从事生产活动在一定区域内形成特定的功能区；生态空间是具有生态防护功能，对于维护区域生态环境健康具有重要作用，能够提供生态产品和生态服务的地域空间”[1-2]。

然而，2012年12月8日党的十八大报告在阐述生态文明建设，优化国土空间开发格局中提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，第一次以政治家的视角从战略的高度、用通俗易懂的语言总结出了生产、生活、生态空间的发展要义。一年后的11月12日十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，又一次在加快生态文明制度建设，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度中提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限”[4]。2013年12月12日，中央城镇化工作会议在北京召开，在会议提出的推进城镇化的主要任务中，再一次提出“提高城镇建设用地利用效率 按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构”[5]。

从这些中央文件和会议精神可以看出，划定生产、生活、生态“三生空间”是当下推动生态文明建设，优化国土空间开发的重要内容，“三生空间”在空间上的要义是以发展目标为导向的，即“生产空间应达到集约高效，生活空间应满足宜居适度，生态空间要实现山清水秀。”城乡规划作为国土空间资源规划的一项重要内容， 其“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的主导内核，与上述中央文件精神亦是一致的。在今后的城乡规划工作中，科学划定生产、生活、生态空间，将是时代发展的需要，是空间规划统筹不可回避的内容。因此，在本文中笔者尝试从城乡规划编制视角出发，将“三生空间”划定纳入城乡规划编制体系，在不同对象的城乡规划编制过程中实现“三生空间”划定。

第 2 章 “三生空间”的对象特征

参照中央文件对“三生空间”以主导功能发展目标为导向的高度总结，结合城乡规划要具体落实到空间用地的工作视角，笔者认为，生产、生活、生态“三生空间”是通过用地的主导功能来确定其空间划分的，具有空间尺度差异性、功能复合性、范围动态性等特征，在不同的空间尺度和区域功能视角下其划定是不同的，也是无法进行一次性绝对的空间划定的。

2.1 空间尺度的差异性

不同的城乡规划空间尺度层级下“三生空间”的主要内容对象有差异。在宏观区域城乡空间尺度和区域城镇体系规划视角下，每一个城市、镇都可以被视为一处点状集中的生产或生活空间，其间广大的乡村和自然区域都可被视为生态空间。而在中观城市空间尺度下，工业用地集中的区域可以被归为生产空间，居住用地集中的区域就是生活空间，城市边缘的生态绿地、城市中的公园绿地则被视为生态空间。再进一步到微观的城市街区，每一个地块甚至每一座建筑都能在“三生空间”中找到各自的对象定义，比如街头小公园属于生态空间，街边的住宅楼所在地块是生活空间，如果地块中有一栋楼是个小型加工厂，那这栋楼就是生产空间。

2.2 空间功能的复合性

“三生空间”中三类空间的功能性质在多数情况下是多元复合的，生产、生活、生态代表的只是其所在空间的主导功能。例如通常将城市中的工业园区视为生产空间，但园区中的宿舍楼则是生活空间，街头公园则是生态空间；风景名胜区是明显的生态空间，但其中的酒店等服务设施却属于生活空间。这种空间功能的复合性特征还表现为“三生空间”在不同空间尺度层级的嵌套性，即上一空间尺度层级中的单一对象内涵会在下一空间尺度层级中包含多种对象内涵。如宏观尺度的区域城乡范围内，每一个城镇都可以是一个点状的生活空间；而在中观城镇空间层级中， 这个城镇空间就可能包括工业区、住宅区、公园等多种功能属性的空间。

同时，由于区域立场视角的不同，同一用地空间也可能具有多种的空间属性。从城市规划的视角来看，城市外围的农田果林是城市的生态空间；但从乡村视角来看，这些农林用地则是生产空间。

2.3 空间范围的动态性

“三生空间”概念具有高度的概括性，在抽象的空间模型中这三类空间是可以将任何一个对象空间完全填充，且无缝衔接的。而这三类空间又不是一成不变的，会随着城乡的发展而发生相应的变化。如果在一个固定的空间范围中来看， 这三类空间就会呈现出一种此消彼长的空间关系。例如由于城市的拓展，城市外围原来的生态空间就会转变为生产或生活空间；又如旧城更新“退二进三”则可能带来生产空间向生活空间的转变。

2.4 空间用地的异质性

在不同的区域空间范围内，生产、生活、生态空间所包含的用地内容是不同的。在城市区域，生产空间主要是指具有工业、物流仓储、公用设施、商务、教育科研办公等用地；生活空间主要是指具有居住及生活服务设施等用地；生态空间主要是指公园、自然保护区及其他非城镇建设用地等；而在农村区域，生产空间主要是指农业生产所涉及的农林用地；生活空间主要是指农村居民点用地；生态空间则是自然保护区、生态林地及其他非建设区域等。

第 3 章 “三生空间”的空间用地对象

3.1 城乡全域

在城乡全域空间层面的规划中，“三生空间”中的生态空间划定相对容易，生产和生活空间呈现出明显的复合性特征，存在较多的融合与交叉，难以清晰的剥离划定。因此，在区域城乡规划中“三生空间”划定的重点应是生态空间的划定；也可以理解为将生产和生活空间视为一个整体，从生态空间中划定出来。

结合城乡用地分类来看，生活空间主要是城乡居民点建设用地(H1)以及其他建设用地(H9)① 中的一部分。生态空间主要是非建设用地(E)。生产空间包括：城乡居民点建设用地(H1)中的一部分，其他建设用地(H9)中排除生活空间的那一部分，以及区域交通设施用地(H2)，区域公用设施用地(H3)，采矿用地(H5)等。

上述空间的对应分类是更侧重于以城镇为核心的视角，若从城乡一体化的视角出发充分考虑农业生产区域，则农林用地(E2)中的农业生产用地，水库(E12)、坑塘沟渠(E13)中的生产灌溉用水库、沟渠亦可归为生产空间[6]。

3.2 城镇区域

在城镇空间的规划中，“三生空间”划定主要是在规划区范围内，依托用地类型可以初步确定生产、生活、生态空间的对象划分[6]。

3.3 乡村区域

乡村区域的“三生空间”划定中，农业生产用地应被视作生产空间。生产空间包括：农业生产用地、区域基础设施及公用设施、乡镇企业用地等。生活空间包括：村民住宅用地、公共服务设施用地、商业设施用地。生态空间包括；自然保护区、风景名胜区、生态林地和防护林地等。参考村庄规划用地分类，可以初步对乡村区域的生产、生活、生态空间对象做以下界定[7]。

第 4 章 “三生空间”划定的技术路径

从“三生空间”的对象特征和内容来看， 城乡规划编制中的“三生空间”划定不是一次规划就能实现的，而是需要依托规划体系中不同层级的空间规划，层层落实。划定后也不是就此确定，需要根据城乡发展态势进行评估和调整，动态完善。

4.1 城乡规划

4.1.1 工作重点

以城乡总体规划(全域空间规划)为基础， 以各类专业专项规划的区域性规划为参照，形成城乡全域的生产、生活、生态空间格局性空间关系。结合城乡用地类型和对象内容，以生产和生活空间划定为主，重点确定城镇居民点规模与布局，集中工业用地需求与布局，区域性重大交通基础设施及公用设施用地布局。

4.1.2 技术路径

城乡规划中划定“三生空间”，一方面是要为社会经济的发展和城乡发展提供科学的空间用地保证；另一方面则是要保护生态环境底线，为城乡发展明确所必须的生态资源保障。这就要求城乡规划必须遵循国民经济和社会发展规划的发展要求，与土地利用总体规划②，生态红线保护规划③等相关国土空间规划相协调，兼顾保护与发展，综合统筹布局，以“城镇发展空间有保障且结构合理、不可替代生态空间不触动、基本农田总量不减少、生态林地不破坏、保证基础设施互联互通”[8]为原则，保证“三生空间”划定的科学性与可操作性。

4.2 城镇规划

4.2.1 城市(镇)总体规划

(1)工作重点

在城市(镇)总体规划中，根据经济社会发展规划，确定城市经济社会发展目标、产业发展及职能方向，结合各城镇发展模式、确定城镇性质、预测城镇人口规模和城镇生产生活空间的规模；并根据城镇活动规律，确定生产、生活空间布局模式；结合现状用地态势、外部设施条件、自然环境等，进行城镇建设用地选择与布局、重要设施布局，确定城镇生活空间和生产空间的初步范围。同时要注重多规协调，如分析土地利用总体规划中确定的基本农田(特别是永久基本农田)的规模与初步范围；研究生态红线规划确定的生态林地、自然保护区等不可替代生态空间的基本规模和基本生态红线的初步范围。

(2)技术路径

遵循“城镇用地布局合理与空间结构完整、保证城镇建设用地规模，不可替代生态空间不触动、基本农田总量、生态林地总量不减少”[8]的原则结合各相关空间规划进行规划期限协调、规模协调和用地边界协调。

规划期限协调：协调城乡规划编制体系中的规划期限与各部门相关规划中的规划期限，适当增补(或删减)形成一套一致的可相互对应的规划期限[9]124-128。例如，建议国民经济与社会发展规划在5年计划基础上增加编制20年的发展中长期计划；城乡规划制订年度建设计划；土地利用总体规划规划年限由当前的15年调整为20年。最终形成从年度计划到5年近期规划，再到20年中远期规划的一套相关规划一致遵循的规划年限体系。

规划规模协调：根据城镇发展及社会经济发展诉求形成城乡建设用地的初步规模和边界，协调规划期限内城镇建设用地规模与土地利用总体规划的建设用地规模达成一致。初步规模边界应完整落实国民经济和社会发展规划确定的重点发展区域和重点建设项目，优先考虑城市(镇)规划的功能布局和空间完整性，同时保证城镇发展规模与边界在一个合理的空间范围内，不会对不可替代生态空间造成影响；基本农田规模以及农业生产用地空间的基本需求亦不受损害。

规划边界协调：主要是协调不同规划中的相互矛盾和重叠区域，在初步规模边界的基础上进行边界协调，形成最终的城镇生产、生活、生态空间用地边界[9]104-115。协调时，不仅要考虑城市建设需求，还要考虑非建设用地的系统性和完整性。

4.2.2 控制性详细规划

(1)工作重点

在控制性详细规划阶段，“三生空间”划定应结合控规编制同步展开，将生产、生活、生态空间分别对应的用地空间和类型通过控规法定程序予以落实，将“三生空间”的划定明确到城镇规划中的各个具体地块。通过用地选择细化、用地性质及类型细化、明确保护控制范围等，对“三生空间”的具体空间用地进行细化。

(2)技术路径

遵循上位规划(城镇总规、分区规划)明确控规编制区域的功能定位，主要功能用地类型和空间布局。分析控规编制区域的用地区位、用地范围(规模)，进行空间用地选择，将区域内各类用地地块的规模、边界细化到地块，落实地块用地性质。以保证城市功能完善合理、协调城市生产生活相互关系、科学梳理用地和交通关系组织、分析区域内建设和保护的空间关系为指导原则， 进行具体的用地布局和基础设施、公共服务设施在相应地块内的落实，并分析明确每个地块的保护强度要求。

4.3 乡村规划

4.3.1 工作重点

以村规划为工作基础，结合村规划编制同步展开，以各类实施建设规划为支撑，统筹协调涉及空间边界的内容，形成乡村区域的生产、生活、生态空间结构性布局，分析各自对象的基本空间范围，最终确定适度合理的乡村集中生产、生活空间④，保障农业生产空间和乡村生态空间，并通过乡村集中居民点建设规划的编制，对乡村生活空间进行细化落实。

4.3.2 技术路径

首先，在村规划编制前期，通过分析研究初步确定集中居民点规模与布局、乡镇企业需要的产业用地空间与规模。其次，结合各专业专项规划中有关乡村区域“三生空间”划定的关键内容，以村规划为工作平台，将其综合纳入

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