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英国的环境执法 ^[1]⃰

大卫·斯托特^[2]

在英国，环境署负责执行环境立法并且打击根据这些法律和条例实施的犯罪。在现行制度下，如果情况严重，违规者将会被送交法庭。在过去八年中，每年约有1600起案件（包括约800起起诉），其中61%涉及非法处置废物，另有26%涉及水污染事件。而罚款数额则相对较小，每件污水罪罚款约为6700英镑，而废物罪的罚款约为3700英镑。这可能是由于法院对环境犯罪中所造成的损害缺乏认识。以2008年《监管执法和制裁法》为形式的新立法可能会改变该局对犯罪行为的评估和处理方式，其中一部分案件将由该局本身处理，而上诉由法庭处理，只有最严重的案件提交刑事法院。这一方法的有效性尚未在英国进行测试，但可能会加快这一进程，并导致更适当的制裁。

导言

环境署是英国环境监管的主要机构。该机构根据1995年《环境法》于1996年成立，以管理广泛的环境活动，包括污染控制、废物管理、水资源、防洪、渔业以及养护和航行。该机构由以前的实体组成，即国家河流管理局（NRA），英国污染督察局（HMIP）和废物收集当局。

该机构的广泛职权要求它使用大量的法规（议会的主要法案)和法定文书(次要立法），表1显示了一些最常用于执行目的的立法实例。

在开展执法活动时，环境署遵循执行和起诉政策以及具体实施指南。本质上，在处理污染事件以及违反许可或授权条款时，该机构会进行一种风险评估：力求按环境损害的范畴，将已发生的事件对环境造成的影响或潜在影响分类，即被分为严重、重大、轻微或根本没有环境影响。虽然分类很简单，但它很重要，因为它会导致建议的执行反应。例如，被归类为具有“严重影响”的事件通常会导致起诉，而属于较低两类的事件则更有可能以正式的警告或警告的方式解决。被归为“重大”事件的事件足以提出起诉或警告，而不仅仅是警告。

表 1 环境署在保护环境方面依据的议会法案和法定文书

目前，执法对策本身相对有限，采取的形式是正式的法院起诉或正式警告，即罪犯承认犯罪并签署这方面的文件。一旦完成，尽管犯罪记录已被制作并保留，但法院不会就此侵权对罪犯采取正式的诉讼程序。第三种选择是正式警告；这是环境署向被指控的罪犯发出的一份照会，表明环境署认为犯罪已经发生。与警告一样，警告也构成违法者“历史”的一部分，环境署在评估如何应对往后任意的侵权行为时可使用这些历史。除了这三种可能的执法对策外，该机构还可以就潜在违法者发出正式的执法通知。不足为奇的是，鉴于工程处的职权范围很广，通知的形式和要求各不相同，目前每年总共约400份。例如，有些要求接收人提供信息，而不提供信息本身就可能导致犯罪。不过，其他通知可指示采取具体步骤。在执行方面，要求提供信息的通知，如1990年《环境保护法》第71条（从个人和当局获取信息）要求接收者提供有关废物处理细节的信息是非常有用的。虽然在强制情况下要求和获得的证据（如本例）在以后的任何法庭案件中都不能直接使用，但它使调查能够更好地集中注意力，比其他情况更迅速地取得进展。

就整体执法而言，正式起诉案件最多的是废物和水质制度。从图1中可以看出过去8年来，起诉、警告和通知的总数相对稳定，平均每年超过1600宗。在所有年份中，起诉的数量超过警告或通知的数量。

图 1 2000-2007年 起诉、警告及通知的统计

每年起诉废物类的个案数目占总个案数目的61%，与平均数相差甚小（图2）。在余下的起诉个案中，水质起诉占26%，而废物起诉则占所有起诉个案的绝大多数。尽管渔业违法行为的重要性可能日益增加，但在过去八年中，这方面的时间变化不大。

图 2 2000-2007年 按执法类别统计的起诉数量

结合法院判决的罚款总额（参见图3），毫无疑问，废水和水质制度判处了最高的罚款。这些数字将被谨慎对待，因为它们隐藏了个别案件，而这些案件很可能招致远高于平均水平的巨额罚款。例如，一家欧洲护理环境服务有限公司在2003年被罚10万英镑，并被责令支付11.4万英镑的费用（2003年2月14日，切斯特刑事法庭）。该公司是全国领先的医疗废物处理承包商之一。对它的指控理由是蓄意且鲁莽的行为以及管理制度的缺陷造成了一系列的浪费和污染的犯罪行为。该案件的一个特别令人不快的方面是，从通向焚化炉的传送带下面的残余洗涤物被秘密地排入一个化粪池，而那个化粪池又排进了迪河的一条支流。

图 3 八年内各部门的罚款总额

同样，在2003年，清洁服务集团有限公司亦因一系列废物控制违法事项被罚款20万英镑附加30万英镑的费用（2003年12月5日，格洛斯特刑事法庭）。2000年10月，该公司的废物处理厂发生了一场严重的火灾，许多居民在火灾后报告患病。随后的调查显示，在场地运作和某些废物的保存方式存在重大缺陷。根据一名前雇员的指控以及钻孔调查和挖掘显示，石棉和其他有毒及致癌物质被非法掩埋在该地点。然而，就平均罚款而言，基于起诉总数的总体平均为5500英镑。这不仅考虑了公司，也考虑了个别违规者。然而，进一步的细分仅仅集中在单位犯罪上，平均罚款在8000英镑左右。这一数字涵盖了可能通过多个全国性组织组成单一贸易商的公司。

在过去的8年里，罚款总额在统计学上有显著的增长趋势（P lt;0.05），平均每年增加16万英镑，意味着每年增长约5%，略高于同期的通货膨胀（约2.5%）。废物和水质之间的差异在起诉数量上有所减少，罚款总额仅略有减少。

在每个案例的基础上，违反水质的罚款（6717英镑）高于违反废物的罚款（3753英镑）。这可能是因为向法院证明污染对水道的环境影响比非法倾倒废物造成的损害更容易。此外，大部分水污染案件是由公司犯下的，而涉及废物的罪行主要是由个人犯下的；公司有更大的资产可用来支付处罚。

对环境违法行为的罚款通常很低，因为直到最近，法院还没有充分认识到环境影响。

此外，与“传统犯罪”不同的是，法庭没有量刑指南可遵循。因此罚款缺乏均匀性和结构性。然而，量刑指南委员会已经意识到了这一问题，预计在不久的将来，对环境犯罪的量刑将会受到仔细审查。

环境局作为监管机构是否成功，可以用两种不同但相互竞争的方式来评判。如果该机构进行了大量的起诉，就可能被认为是成功的，因为这表明该机构正在将罪犯绳之以法，并对他们的行为或疏忽给予惩罚。另一方面，这也可能被视为一种失败，因为环境受到了污染，造成了破坏。毕竟在理想的情况下，不会有起诉和环境破坏的实例。这两种观点很难调和。

大约90%的环境案件由地方法官审理；这些非专业人士可能并不完全了解污染对环境的影响，而罚款水平也反映了这一点。法院显然没有施加重大惩罚，加上所施加的判决前后不一致，以致一段时间以来这一问题一直是一个政治上令人关切的问题。举例来说，尽管这些数字是预先确定的，但在1997年环境署起诉米尔福德港港务局，原因是一艘疏忽驾驶的油轮（海皇后号）搁浅，导致数千加仑的石油泄漏，污染了南威尔士的海岸线。在皇家刑事法庭的首次聆讯中，港务局被处以总计400万英镑的罚款。然而，上诉法院在上诉时将罚款减至75万英镑，这是一个巨大的减少。减少罚款的主要原因是：首先比较了对公司违法者的罚款数额，400万英镑的罚款被认为与此类案件过于相似。其次，法院认为港口管理局作为一个公共机构，如果成为巨额罚款的对象，其业务活动将受到不利的限制，而无论如何罚款都必须由国库支付。

在2000年的另一个例子中，一名男子因丢弃184桶有毒废物而被沃里克皇家法院罚款3万英镑。

然而，他收到了一笔5.8万英镑的废料处理费，当局花了16.7万英镑进行清理，并将这些废料焚化，从而使罚款得以落实(2000年4月3日，沃里克刑事法庭)。然而，未来新的《环境损害（预防和补救）条例（2008年）》可能为法院提供一个机制，以确保污染材料被适当地移除，并确保任何损害得到“赔偿”。这样的差异导致了2005年议会环境小组委员会的审查，环保局为此提供了口头和书面证据；这一过程审查了环境犯罪和环境企业犯罪。调查之后又有两份报告。第一份是关于企业监管的汉普顿综述，从总体上审视了监管活动。第二份是由伦敦大学的Richard Macrory教授撰写的题为《监管正义：使制裁有效》的报告。这两份报告导致了2008年《监管执行和制裁法案》的通过，该法案授权立法并有能力深刻改变该局和其他监管机构的执法方式。Macrory报告的建议已为政府所接受，该报告的主旨是基于一个前提，即过分依赖起诉活动。相反，应该对最严重的蓄意、故意或严重疏忽的环境违法者进行起诉，如果违法者是由组织的疏忽或粗心行为造成的，而这些组织在某些情况下努力做他们最无能的事情，则应该使用其他形式的制裁。

这些行政处罚可以采取以下形式:

1、固定的货币处罚，适用于监管机构对低水平或可能重复的违规行为处以罚款的情况；

2、可变货币处罚，监管机构评估事件的严重性、性质和原因，然后确定处罚；

3、执行承诺，违法者向监管机构建议某种形式的项目，该项目既可以代替，也可以减少罚款；

4、各种通知，如恢复、补救和停止通知，所有这些都是不言自明的。在这种情况下，如果他有造成进一步严重环境损害的明显风险，违法者同意纠正他所造成的损害，或者在收到通知后立即终止他的活动。

这些替代的惩罚形式可向新的法庭提出上诉。该机构的程序和证据细节尚待解决，例如哪一方将承担举证责任；需要证明的问题，即处罚的法律规定是否错误或不合理；审裁处就事实作出调查的权力，以及由谁承担费用。然而最根本的区别是，新的处罚不

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