The development of the Japanese legal system for public participation in land use and environmental matters

Highlights

bull;One characteristic of the Japanese participation system is its voluntary-based approach.

bull;There have been remarkable legal reforms to increase public participation since 1990s.

bull;Despite various good practices, there are still some criticisms of the effectiveness of public participation.

bull;One of the weak points of the Japanese system is the lack of a rights-based approach as introduced by the Aarhus Convention.

bull;The rights-based approach and voluntary-based approach should be appropriately combined.

Abstract

This paper introduces the development of the Japanese legal system for public participation in land use and environmental matters. The promotion of public participation has been a common topic in Japan and in other countries, especially after the Rio Summit in 1992. However, the legal framework and its implementation are differentiated. While the guarantee of the right to participate in decision-making is a basic element in the European system, the Japanese systems primary characteristic has been that it is a voluntary-based approach without the guarantee of such a right. Traditionally, there have been many good practices for effective voluntary-based approaches in this field such as recycling and energy saving. Since 1990s, various original legal measures for public participation and collaboration have also been introduced in Japanese land use and environmental laws, which in many cases aim at collecting environmental information for the sake of making better decisions or promoting voluntary activities. However, such a system easily becomes dysfunctional, especially in conflict cases such as infrastructure improvement, because of the intense conflicts of interest. In order to settle such conflicts, a rights-based approach is indispensable for transparent and fair decision-making. The appropriate participation/collaboration models for Japanese society should simultaneously combine meeting global standards, the three pillars of the Aarhus Convention, as well as the preservation of the historical and original achievements that have arisen as a result of the leading environmental cases in Japan.

Keywords

Law Japan Public participation Aarhus convention Voluntary-based approach

Introduction

Public participation is essential to the promotion of sustainable development. As Principle 10 of the Rio Declaration of 1992 states, environmental issues are best handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. Public participation contributes to protect the right to live in a healthy environment as a basic human right. It is also an important instrument of “environmental democracy” (Stec, 2011). Due to the limited resources of public administration, public participation is indispensable for better policy decision-making and for effective implementation of environmental law. In addition, public participation from the earliest stage promotes public acceptance for environmental policy and leads to a reduction of conflicts later.

In order to accelerate action in terms of implementing Principle 10, the United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention) was adopted in 1998 in the Danish city of Aarhus. It requires Parties to guarantee the procedural rights of access to information, public participation in decision-making, and access to justice. Effective public participation depends on full, accurate, and up-to-date information. Access to justice ensures that participation occurs in reality and not just on paper (UNECE, 2014). Therefore, it is important to guarantee these three access rights in an integrated way.

Although there are only 47 current Parties to the Aarhus Convention from the UNECE region, the Governing Council of the United Nations Environment Programme (UNEP) adopted the Guidelines for the Development of National Legislation on Access to Information, Public Participation, and Access to Justice in Environmental Matters (Bali Guidelines) on February 26, 2010. The importance of Principle 10 was also reaffirmed in Articles 43 and 44 of the Rio 20 outcome document entitled “The Future We Want.” There could be many approaches toward Principle 10s implementation. Now, Latin American and Caribbean countries have agreed to a regional instrument for more effective implementation. In Asian countries, there have also been various legal reforms to strengthen the participation right after the Rio Summit.

Japan is not a Party of the Aarhus Convention. However, there have been many developments on public participation at the national as well as the local level in the last 20 years. In comparison with other countries, in general terms, public participation in Japan has been traditionally embodied in strong local initiatives and effective voluntary activities materialized in cooperation with private and governmental actors. These are the primary characteristics of Japanese environmental policy (Imura, 2005a, Schreurs, 2002, Tsutsumi, 2002, 日本土地利用和环境事务公众参与法律制度的发展

bull;日本参与制度的一个特点是以自愿为基础的做法。

bull;尽管有各种良好做法，但仍有人批评公众参与的有效性。

bull;应将基于权利的办法和基于自愿的办法适当结合起来。

本文介绍了日本公众参与土地利用和环境事务法律制度的发展。促进公众参与一直是日本和其他国家的共同话题，特别是1992年里约首脑会议之后。但是，法律框架及其实施是有区别的。虽然参与决策权的保障是欧洲体系的一个基本要素，但日本体系的主要特点是，它是一种基于自愿的方法，没有这种权利的保障。传统上，在这一领域有许多有效的基于自愿的做法，例如回收和节能。20世纪90年代以来，日本的土地利用法和环境法中还引入了各种原始的公众参与和合作法律措施，这些措施在许多情况下旨在收集环境信息，以便作出更好的决定或促进自愿活动。然而，由于利益冲突的加剧，这类系统很容易出现功能失调，特别是在基础设施改善等冲突情况下。为了解决这些冲突，基于权利的办法对于透明和公平的决策是必不可少的。日本社会的适当参与/合作模式应同时结合符合全球标准、《奥胡斯公约》的三大支柱，以及保护因日本主要环境案例而产生的历史和原始成就。

法律 日本 公众参与 奥胡斯公约 自愿为基础的方法

简介

为了加速在执行原则方面采取行动，1998年在丹麦奥胡斯市通过了联合国欧洲经济委员会（欧洲经委会）关于在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸司法的公约（奥胡斯公约）。它要求缔约方保障获得信息、公众参与决策和诉诸司法的程序性权利。有效的公众参与取决于全面、准确和最新的信息。诉诸司法确保了参与的现实性，而不仅仅是纸上谈兵（联合国欧洲经济委员会，2014年）。因此，综合保障这三项准入权具有重要意义。

日本不是奥胡斯公约的缔约国。然而，在过去20年里，国家和地方一级的公众参与有了许多发展。与其他国家相比，一般而言，日本的公众参与传统上体现在与私人和政府行为者合作实施强有力的地方倡议和有效的自愿活动中。这些是日本环境政策的主要特征（Imura，2005，Schreurs，2002，Tsutsumi，2002，Sugiyama and Imura，1999，Ridgeley，1996）。这可以称为日本环境合作模式，一种与《奥胡斯公约》基于权利的方法相反的基于自愿的方法。在不同的社会利益相关者之间开展合作活动以解决环境问题，例如在回收和节能领域，已经有许多很好的例子。

从这个意义上说，为了促进公众参与环境事务，有必要在新的合作视角而不是个人努力的基础上进行体制改革。

1992年以前的公民运动和公众参与

二战后，特别是1955年至1970年，日本经济进入了高速增长期，主要依靠钢铁、石油和化学工业的发展。然而，也造成了几起严重的污染事件，给人类健康造成了损害，夺去了人们的生命。

在该国环境意识相对薄弱的地区，污染受害者不得不诉诸法律（Imura，2005b:23-25；JEC，2000:41-42；Ui，1992）。20世纪70年代初，他们几乎在所有重大案件中都取得了胜利，包括熊本水俣案。原告将这些胜利归功于律师、经济学家和医生等学术界代表组成的多学科工作队，他们认为实现社会正义是他们的使命。

在此过程中，受害者、律师、研究人员和记者组成了一个全国性的网络，建立了各种网络组织，如日本环境委员会（JEC）。JEC是日本最古老的环境非政府组织之一，成立于1979年。其前身是成立于1963年的污染控制研究委员会。从那时起，正义与平等委员会及其成员就以专家证人的身份支持诉讼中的受害者，以记者的身份在报纸上报道污染案件，并向政府提交污染控制和补救措施的改革建议。

尽管公民运动日益增多，但公众参与的法律制度仍然很差。一个典型的例子是，环境影响评估法的颁布受到了来自政府行业相关机构的反对的阻碍。1981年向国会提交了第一份环境影响评估法案，但未经审议于1983年未能通过。其他立法尝试暂时被放弃。大型项目（主要是公共工程）的环境影响评价是根据1984年内阁批准的“环境影响评价实施方案”作为“内阁评估”进行的。公众参与环评的机会有限。它导致了公众与负责公共工程的行政机构之间的严重冲突。虽然环境方面的非政府组织和社区经常与公共行政部门密切合作以改善私营公司造成的污染，但政府相当不愿意加强公众参与，特别是在改善基础设施领域。

然而，关于改善基础设施的法律，只有少数关于公众参与的规定。例如，1964年关于修建水坝的《河流法》和1956年关于修建机场的《机场法》都没有规定公众参与。1973年，修订了《公有水面复垦法》，引入了利益相关方对许可证授予决定的公众参与（第3条）。

环境法的新发展及其背景

表1。日本公众参与发展年表。

日本全球环境基金成立于1993年，不仅支持日本的环境活动，而且支持发展中国家的环境活动。全球环境外联中心（GEOC）和环境伙伴关系办公室（EPO）成立于1996年。10它们是促进所有有关各方建立伙伴关系的中介组织。

2003年颁布了《通过环境教育促进环境保护活动法》。2011年，该法案进行了修订。第一条规定促进各群体之间的伙伴关系是可持续发展的关键，并制定了各种促进合作的法律计划，例如伙伴关系协定（第21-4条）。

其次，日本政府在20世纪90年代大力推进行政改革，以促进日本社会的创新。《行政程序法》于1993年颁布。其目的是促进保证行政业务的公平性和透明度。《行政程序法》于2005年进行了修订，并采用了符合《奥胡斯公约》第8条要求的行政条例公开征求意见办法。1999年还颁布了《行政机关获取信息法》。该法基本上符合《奥胡斯公约》第4条的要求。

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