法律,法规和营商环境:世界银行营商环境项目的性质和影响外文翻译资料

 2022-08-09 09:08

Timothy Besley

Law, regulation, and the business climate: the nature and influence of the World Bank Doing Business project

Article (Published version) (Refereed)

Original citation:

Besley, Timothy (2015) Law, regulation, and the business climate: the nature and influence of the World Bank Doing Business project. Journal of Economic Perspectives, 29 (3). pp. 99-120. ISSN 0895-3309

DOI: 10.1257/jep.29.3.99

copy; 2015 American Economic Association

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Law, Regulation, and the Business Climate: The Nature and Influence of the World Bank Doing Business Projectdagger;

Timothy Besley

he importance of a well-functioning legal and regulatory system in creating an effective market economy is now widely accepted. After all, a poor contracting and regulatory environment can raise the cost of doing busi-

T

ness with knock-on effects to employment, output, investment, productivity, and living standards. But how to measure or even to conceptualize differences in the business climate is far from settled. Should the focus be on a few specific indicators or many? Can whatever indicators are chosen be usefully compared across time and countries? Can such data be updated in a timely way as policy reforms occur?

One flagship project that tries to measure the environment in which businesses operate in countries across the world is the World Bankrsquo;s Doing Business project, which was launched in 2002. At its core, this project gathers quantitative data to compare regulations faced by small and medium-size enterprises across economies and over time. The centerpiece of the project is the annual Doing Business report. It was first published in 2003 with five sets of indicators for 133 economies, and currently includes 11 sets of indicators for 189 economies. The report includes a table that ranks each country in the world according to its scores across the indicators.

The Doing Business project has become a major resource for academics, jour- nalists, and policymakers. The project also enjoys a high public profile with close to ten million hits on its website each year, making it one of the most prominent knowl- edge products produced by the World Bank. When Narendra Modi was elected Prime Minister of India, he explicitly targeted achieving 50th place in the ranking as

  • Timothy Besley is School Professor of Economics and Political Science, London School of Economics, London, United Kingdom and W. Arthur Lewis Professor of Development Economics. His email address is t.besley@lse.ac.uk.

dagger; To access the Appendix, Data Appendix, and disclosure statement, visit http://dx.doi.org/10.1257/jep.29.3.99 doi=10.1257/jep.29.3.99

a benchmark for his administration—which would mean an improvement of almost 100 places compared to Indiarsquo;s recent rankings (for example, Buerkle 2015). In 2012 Russian President Vladimir Putin set the goal of improving its Doing Business ranking to twentieth by 2018 (as reported in Adelaja 2012). Many countries are keen to promote their achievements in moving up the rankings in trying to attract investors, which is acknowledged in government export promotion strategies. For example, the UK government mentions Perursquo;s ranking of 43 on “ease of doing business” prominently in its assessment of its business climate (UK Trade amp; Invest- ment 2014). The project has passed from being a data source and research tool to playing a role in the political economy of development policy.

Leading academic economists have been involved in the Doing Business report from the start, both on the design of indicators and in using the results in research, and so in general terms, the report reflects the broad direction of mainstream thinking in development economics. Thus, it is now common to talk about the institutional underpinnings of development and the quality of the state in supporting development (for example, Besley and Persson 2011; Acemoglu and Robinson 2012). The Doing Business report collects data for a terrain over which there had been only scant knowledge previously, and so it is no surprise that academic researchers and policy analysts have taken the data to heart. Since 2003, over 2,000 research articles have been published in peer-reviewed academic jour- nals using this data, with more than 5,000 working papers being posted online.

With such interest, itrsquo;s no surprise that the Doing Business report has come under intense scrutiny. In 2012, following discussions by its board, the World Bank commis- sioned an independent review to evaluate the project (see http:/

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法律,法规和营商环境:世界银行营商环境项目的性质和影响

蒂莫西bull;贝斯利

如今,人们普遍接受了运作良好的法律法规体系对建立有效的市场经济的重要性。毕竟,恶劣的合同和监管环境可能会增加开展业务的成本,会对就业、产出、投资、生产率和生活水平产生连锁影响。但是,如何衡量甚至概念化商业环境差异的问题还远未解决。应将重点放在几个特定指标还是多个指标上?是否可选择任何指标以有效地在时期和国家间作比较?此类数据在政策改革时能否及时更新?

世界银行的“营商环境”项目是一个旨在衡量世界各国商业活动环境的旗舰项目,该项目于2002年启动。项目核心是收集定量数据以比较中小型企业所面临的法规。该项目的主要文件是年度《营商环境报告》。它于2003年首次发布,其中包含针对133个经济体的五套指标,目前包括针对189个经济体的11套指标。该报告包括一个表格,该表格根据各个指标的得分对世界上每个国家或地区进行排名。

“营商环境”项目已成为学者、新闻工作者和政策制定者的主要参考资源。该项目还享有极高的知名度,其网站每年的点击量接近一千万,使得其成为世界银行产出的最杰出的知识产品之一。纳伦德拉bull;莫迪当选印度总理时,他明确地将获得第50名的目标作为印度政府的基准,这意味着比印度最新排名提高了近100位。2012年,俄罗斯总统弗拉基米尔bull;普京设定了2018年将《全球营商环境报告》排名提高到第20位的目标。许多国家都致力于提升排名以吸引投资者,这在政府的出口促进战略中得到了确认。例如,英国政府在评估其商业环境时特别提到秘鲁在“经商便利性”方面43的排名。该项目已从数据来源和研究工具转变为在政策发展的政治经济学中发挥作用。

领先的经济学家从一开始就参与《营商环境报告》,在指标设计和研究结果的使用方面均有涉及,总之,该报告反映了经济学发展的主流思想。因此,现在对于发展的制度基础和国家支持的质量的讨论已成为常态。《营商环境报告》收集了此前只有少许资料的地区数据,因此学术研究人员和政策分析师将这些数据深入研究是不足为奇的。自2003年以来,使用此数据在同行审查的学术期刊上发表的研究文章多达2000多篇,在线发表的工作论文了多达5000篇。

有了这样的关注度,《营商环境报告》受到了严格的审查也就不令人意外了。2012年,在世界银行董事会进行讨论之后,世界银行委托了一次评估该项目的独立审查, 我担任了其中的一员。从广义上讲,《营商环境报告》因收集数据的方式以及它们能否准确反映商业和监管环境而受到批评。有人担心调查结构会造成“放逐偏见”,尽管这种方式已经从用来确定总体排名的一系列衡量方法中删除了。报告能否有效地将单独评估汇总于统一排名中的问题也得到了特别关注。许多国家甚至完全反对排名。

当然,除了《营商环境报告》数据的细节外,人们还普遍担心数据在经济学的实证研究中的渗透使用。一些研究人员将数据用作右侧变量来“解释”投资结果。其他人则将数据放在左侧来探究政治和制度如何影响商业环境。无论何种情况,都应注意从此类练习中可以得出哪些因果关系推论。

在本文的下一部分,我将介绍“营商环境”项目是如何实施的,并通过2015年报告中的一些关键发现来阐明其运作方式。在对项目进行批评之前,我将先说明该项目的价值所在。然后,我将讨论该报告说明的一些更广泛的政治经济学问题。

该文件的主要信息是,尽管存在所有缺陷,但“营商环境”项目所进行的那种数据收集还是政治经济学决策不可或缺的一部分。这些指标试图了解许多经济学家一直在争论的政策氛围的特征,对经济发展至关重要,但是以前没有国际可比的数据。“营商环境”项目是一种通过特定世界观发挥影响力,通过收集数据增强经济理念影响的故事。

一、“营商环境”项目的运作方式

首先,对《营商环境》项目的运作方式有一个广泛的了解是很有用的。通过调查律师事务所,在参与的国家投放了大约10000份问卷,在有关11个特定主题的问卷中进行数据收集:

1)“开展业务”是对开展新业务所需的程序、时间、成本和最低资本的衡量。

2)“处理施工许可证”是衡量建造仓库所需的程序、时间和成本的方法。

3)“取电”是企业为新建仓库获得永久电力连接所需的程序、时间和成本的度量。

4)“财产注册”是对商业房地产注册所需的程序、时间和成本的一种度量。

5)“获得信贷”评估了“合法权利”指数的实力,衡量了抵押和破产法保护借贷双方权利的程度;以及“信贷信息”指数的深度,衡量了信贷信息的共享。

6)“保护投资者”衡量披露程度、董事责任以及股东诉讼的难易程度。

7)“缴纳税款”用于衡量已缴税款的数量、每年准备纳税申报单所花费的小时数以及应缴税款总额占毛利润的比例。

8)“跨境贸易”是对进出口货物所需文件数量、成本和时间的度量。

9)“执行合同”是对执行债务合同所需的程序、时间和成本的度量。

10)“解决破产”是破产程序涉及的时间、成本和回收率的一种度量。

11)“雇佣工人”是雇用或解雇工人的难易程度和工作时间的刚性的一种度量。尽管该指数已不再用于总排名中。

数据收集尽可能地基于对法律和法规规定的解读。但是,有些评估不可避免地是主观的,且反映了法律实施的习惯和做法。例如,通过实际法律来解释开办企业所涉及的流程数量。但创办企业所需时间的问题并不是指特定的法规规定,而应将其视为通常发生事实的度量。

收到调查答复后,世界银行的“内部”团队根据相关法律法规对答复进行了交叉检查。在内部协商后,将在每个维度上创建一个最终分数,即“原始”数据,这些数据的分解形式可以在网站上找到。一个公平的指责是:处理问卷以获取最终分数的方式并不完全透明。“营商环境”项目常使用这种方式。目前尚不清楚如何通过有意义的方式来报告调查的信息,且有人辩解,如果原始数据可以广泛获得,则某些国家或地区答复的真实性则可能受到损害。

通过数据收集,对基础指标的排名进行简单的未加权平均值来获取总分,从而得出11个主题中每个国家的跨国排名。为了获得总体《营商环境》总体排名,该报告将针对每个国家或地区的十个主题的百分位数进行计算,汇总这些百分位数即可得出“营商便利度”排名。这些主题排名在媒体报道中引起了广泛关注。

《营商环境报告》现在还评估了与前沿的距离,以衡量各国与最佳实践的距离。其基准是自2005年以来观察到的所有经济体在每个“营商环境”主题上的最佳表现。分数的范围是0到100。满分100要求该经济体处于10个主题中每个排名的前沿。例如,数字75表示经济距离前沿25个百分点。

总体而言,《营商环境报告》中的国家排名往往与发展成功的衡量标准有关,也与人均收入和其他机构质量的衡量标准密切相关,但这很少体现因果关系的方向。取而代之的是,这可能是Besley和Persson(2011)所说的“发展集群”的一个实例,即大部分维度共同发展的现象。相较于使用更标准的机构质量和繁荣标准衡量方法而言,此实践对监控进度有价值的原因是:具体指标值得从逐个维度进行分析。

二、 “营商环境”项目的价值

“营商环境”项目提供了独特的视角。对于使用数据的人来说,更重要的是熟悉它们的收集方式而不是盲目下载。数据非常独特:就其规模或范围而言,没有其他可比的项目。因此,《营商环境报告》有能力阐明此前数据所未涵盖的决策范围。世界银行现任首席经济学家考施克bull;巴苏在2015年报告中指出了这一情况:

关于经济政策的公开讨论绝大多数都集中在财政措施、货币干预、福利计划以及其他明显可见的政府行动手段上。因此,当经济表现不佳时,过多的讨论集中在是否需要财政刺激,是否应该放松流动性或紧缩货币政策,福利计划是否过于挥霍或过于微小等等。对于经济的成功或失败而言,受到较少关注但同样(在某些情况下甚至更重要)的是将经济联系在一起的基本要素和经济基础hellip;hellip;世界银行的《营商环境报告》是一份年度报告,阐述了世界各地经济的基本状况,因此,这是最重要的信息资源。

在“营商环境”项目之前,我们对商业环境的许多方面知之甚少。例如,大多数国家没有收集有关创办企业所需要的时间和精力的信息,更不用说以在国际上进行比较的方式来获取此类信息。

此外,将有关评估内容和方法的争论暂时放在一边,需要注意的是调查是以一种有条理和透明的方式进行的。“营商环境”指标每年更新一次,这意味着政策改革很快会反映在指标中。此功能对研究人员和决策者极具吸引力,他们可以看到改革的努力迅速且直接地转化为指数变化。在整个项目中一直采用统一的方法,这意味着可以随时间跟踪国家或地区的绩效。《营商环境报告》是一个有生命的项目,旨在通过不断努力改进方法和扩大指标范围,从批评中吸取教训。其网站上清楚地说明了使用方法,并记录了历史数据。当指标发生变化时,会采取谨慎的措施以保持数据可比性并解释这种变化。

当然,“营商环境”数据报告的是清晰透明的事实,而不应与可以告诉我们特定经济体的正确政策组合的说法相混淆。与更标准的宏观经济数据平行是有启发性的。衡量财政赤字本身并不能自动得出最佳收支水平的结论。此外,特定类型的税收和支出以及如何实施的细节也很重要。也就是说,没有获得某种程度的预算状况,谁也不希望讨论财政政策。此外,使用通用方法获得的国际可比数据有助于政策讨论,尤其是试图从一系列经验中汲取教训。

本着这种精神,关键问题是《营商环境报告》数据能否提供有用的信息,这些信息与有关营商环境的实际政策讨论有关。中国,巴西或埃及的决策者有充分的理由对新加坡或瑞典等经济体如何实施商业法规进行研究,而不是盲目地决定应复制这些做法。《营商环境报告》排名为解决该问题提供了一种途径——开始政策改革对话的基础。在“营商环境”项目启动之前,还没有系统地进行过讨论。

此外,《营商环境报告》数据为民主辩论做出了宝贵贡献,任何想了解自己国家表现并质疑这种表现是否合理的国家公民和政策制定者都可以进行下载和阅读。更笼统地说,该报告可被视为政府之间“标准竞争”的工具:即公民使用通过媒体获得的信息,根据绩效比较要求其政府负责。世界银行在数据和统计方面具有公认的作用,且在开放数据的倡议下,它现在免费提供了大量数据。世界银行的这些举措肯定了数据在关于发展的讨论中所起的关键作用。数据收集对于公民和公民社会而言是有价值的,即使在某些情况下可能会因为强调政策失灵而使政府尴尬。

甚至有关“营商环境”指标有效性的辩论也指出了该项目的有用性。毕竟,如果没有该项目,此类辩论将仅基于无知的猜想。总体而言,“营商环境”项目的主要成就是阐明并就项目开始之前系统了解甚少的国家之间的一系列法律和法规差异展开更明智的辩论。

三、放松管制的偏见?

经常听到的批评是:《营商环境报告》指标存在放松管制的偏见——即较低的管制水平会导致得分和排名更高。理想状态下,应该可能将法律制度与其规范现状分开;例如,数据可以显示在哪一国家雇用和解雇更加困难,而不必暗示政策结论。综上,如果将一项制度纳入排名,则必须明确其中构成更好效果的内容。

关于放松管制的偏见的指责很难评价。“营商环境”排名中的某些特定项目更多地与政府效率相关,而不是监管的优点。例如,很难说对创办新公司、注册商业财产、从事国际贸易或获得建筑许可证的人强加长期延迟或高昂成本是一个重要的监管目标。在其他情况下,如评估企业财务披露、破产法律以及共享信用信息中,“营商环境”指标更关注建立有用的机构,而不是对放松管制的偏见。

然而,《营商环境报告》整体上显然是出于这样一种观点的,即监管不善和无效法律制度产生的摩擦会抑制企业的业绩,并因此减少就业机会并阻碍减贫。该观点确实影响了指标选择和数据收集方式。但认为这样会全面造成放松管制的偏见则是过于夸张了。

关于潜在的放松监管偏见的最大争议发生在“就业率”措施上,该措施着眼于雇用或解雇工人的难易程度以及工作时间的严格性。此类劳动力市场规则是激烈的政治争论,以至于“就业率”指标从国家排名中被删除了。但是,即使不对劳动力市场监管的适当程度表明立场,仍存在细微差别的操作余地。例如,可以基于一个维度上产生了就业机会,另一个维度上保护工人的指标来判断劳动法规的成功,而不必试图具体说明这两个目标之间的权衡。确实,《世界发展报告》采用了相对广泛的方法来解决劳动力市场问题,而“营商环境”就业指标隐含了这一点。

四、数据收集的政治经济学

不难理解为什么“营商环境”项目被证明具有影响力和争议性。众多学者使用了这些数据,并在顶级期刊上发表论文。这使得项目具有学术信誉。政策制定者参考了排名,甚至将其作为政策目标。这使得项目显著。有关公民和民间社会组织也使用它们,这使得该项目成为全球讨论的中心。最后,数据处理了有关国家在经济发展中作用讨论的核心问题,这使得该项目在政治上受到指控。

《营商环境报告》及其引发的辩论强调了数据收集和传播在政策制定中的重要作用。容易忘记的是:国民收入账户的创建主要是作为经济管理的工具。贫困统计数据的收集与评估社会和经济进步以及监测政策成功的目标紧密相关。 “营商环境”遵循这一传统,有目的地将数据收集作为审查政策和监控进度的基础。也就是说,当报告发布排名和与前沿的距离时,认为数据收集和呈现只是纯技术过程的想法过于单纯了。“营商环境”指标是政策讨论的一部分,因此有可能影响决策。指标为政府用于制定自己的目标、世界银行内部以及其他多边组织和外国援助机构所使用。

数据与政治之间的联系可能会很棘手。当评估变得重要时,人们普遍关注的一个问题是,决策者可能会寻求“博弈”指标,而不是面对一些更重要的挑战。这种现象在其他情况下是很容易理解的,并以各种名称传播。例如,坎贝尔的法律指出:“越多的定量社会指标用于社会决策,那么腐败压力就越容易产生。越试图适应腐败压力,那么越会扭曲和破坏它打算监管的社会过程。”一个类似的观点是古德哈特定律:“一旦出于控制目的而施加压力,任何观察到的统计规律都

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