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信访制度：对有效司法制度的重大威胁
Vincent R. Palmisano
上访实践在中国古代历史上根深蒂固。由于过去的臣民正是通过'信访'制度通过寻求皇帝的恩典来解决他们的不满，今天的公民仍然广泛使用信访来代替依赖中国的司法机构。 尽管该制度发挥了社会紧张局势的安全阀的作用，但它与整个司法系统既重叠又不合法。其根源在于中国法院司法审判的不公正性和有效性，进一步削弱了司法的公众形象。 本文第一部分考察了请愿制度对司法两方面的危害: 独立性及其功能性。 第二部分认为，假设由于各种因素造成的信访制度的持续存在，整个请愿制度若要有益，就应当以使司法机关成为有效司法机关的目标加以规范，而不是成为妨碍其可靠性的主要障碍。在这一部分，提出了新的请愿制度安排的建议。
介绍········································································351
I. 请愿书与司法制度的关系 ················································355
A. 优先选择信访而非司法制度················································355
B. 信访与司法制度的重叠····················································356
C. 请愿书作为对法院判决的上诉工具··········································358
D. 中期结论································································359
II. 作者的提议······························································360
A. 作者认为可以从主题上审视当前主要争议对象································360
B. 我对申请制度新安排的建议与第一部分正式法律渠道的重叠观察有所不同········361
结论·········································································362
介绍
信访，字面上的意思是'信访'，是一种传统的工具，用来向政府上级寻求正义，而不是向那些提出不满的人寻求正义。截至今天，信访系统是中国争议解决的主要工具。
它不仅仅是一种司法工具，还可以被视为一种植根于中国古代历史，然后被共产党重新阐述的治理工具。它曾被皇帝和今天的新统治阶级使用，它们具有相同的基本目的：面对委托代理问题，给那些不满被政府忽视的人们带来希望。在中国历史上的很长一段时间里，它是向中央当局提供关于国家真实情况的唯一信息渠道。
为了更好地理解信访现象的重要性，看看它的数字是有用的。7月1日，国家信访局在其官方网站上开通了在线请愿服务。两个小时后，由于联系人数量巨大，网站开通服务崩溃，有人写道，存在4600万的潜在的请愿者，在2011年，超过650万件。同年，我们虽然没有关于年度请愿率的官方记录，但2002年登记的平均呈请数目为1150宗，似乎在9年后也是现实的，在某些法院，负责答复信访的工作人员机构远远超过负责审理民事案件的机构，这种倾向于使用信访而不是正式的法律的趋势，在过去的十年里一直保持不变。
但是信访是怎么工作的？信访法规在理论上允许人们提出关于各种问题的请愿，根据 “邱菊案”，受到不利行政行为或不利法院判决影响的受害公民，会向地方一级的投诉办公室提出申诉，然后上升到省一级，如果他们的不满得不到解决，可能会投诉到北京才结束。 整个体系是建立在普通民众的假设之上的，他们认为在地方政府层面失败了，但是上级政府仍然有效。
实际上，在每一座属于政府的建筑物里，都可以设立一个投诉办公室。 所有这些办事处之间的关系往往不清楚，而信访条例(也是最新版本的规定)也没有给它们带来多少启示。投诉者倾向于绕过由地方政府控制的信访局的地方办事处，向上级办事处投诉。然而，信访条例明确禁止绕过地方信访办事处直接向上级机关上诉，因此，申诉人常常被送回给提出申诉的官员。即使在请愿得到上级当局满意答复的偏远案件中，要从地方一级政府获得有效执行也是极其困难的。 它往往产生新的请愿，目的是执行第一个请愿的结果。
近年来，出现了另一个值得注意的现象:“集体上访”。 几项研究表明，整个信访系统奖励更大、更有组织的集体请愿团体。 这样，人们就掌握了通过集体上访投诉的游戏规则，总是有更多的人参与进来。 因此，政府对这一现象的规模感到担忧，试图采取一系列的对策来打击集体上访。 首先，2005年的条例明确规定，每一个亲自提出的投诉，代表的人数不得超过517人。 第二，最有争议的措施当然是要求地方当局建立和完善其级别的责任制度。 责任制奖励能够在各个部门达到目标的地方干部，并惩罚那些未能达到目标而影响其职业期望的干部。 领导干部绩效考核的关键环节是社会稳定，评价领导干部绩效考核执行情况的最重要因素之一是上级领导的上访数量。 然而，正如明兹纳所写,“信访责任制有一个关键的共同主线: 他们仅仅因为发生大规模请愿就惩罚官员”。 这意味着“无论请愿书的确切性质如何，政府官员在其管辖范围内的大规模请愿行为都将受到无过错责任处罚”。 这引发了两个主要后果: 一方面，地方政府采取了一系列暴力措施，阻止上访者到达信访上级机关； 另一方面，上访者从这些行为中汲取力量，把他们看作是干部们被他们的上访吓倒的症状。
尽管存在种种不足，但中国人民需要知道，上访制度是存在的，只要他们有不满，就可以提出申诉。 请愿书的广泛使用是对中央政府持续信任的直接后果，也是对法院不信任的表现。 到目前为止，它的存在充当了社会稳定的安全阀，将人们的愤怒汇集到可控制的渠道中，防止他们像滚雪球一样变成大规模的暴力示威。
I.信访与司法制度的关系
A.虽然这不是本文的目的，但我们首先应该回答一个初步问题: 为什么人们更喜欢上访渠道而不是依靠司法？已有报道指出，事实上，今天的信访制度是我国争议解决的主要制度。 有点讽刺的是，法院通过他们的内部信访办公室处理的请愿书比起诉讼案件还要多。 人们从根本上避免提起诉讼，因为法院缺乏挑战地方和国家政府的权力和意愿。 换句话说，愤愤不平的公民完美地认识到谁真正有能力改变事物，以及这种能力位于何处; 在他们看来，这个地方不是法院。
其他重要的原因是，它比正式的法律制度更容易使用，更便宜，更容易接近，更具参与性，更少对抗性，更易操纵。
但是请继续关注偏好的主要原因，影响中国司法独立的主要原因是缺乏独立性。 中国法官在审判过程中受到广泛的干预，不管是系统性的还是非系统性的(取决于这种干预是否具有某种法律涵盖范围)。 虽然现行宪法规定,“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉”，但由于种种原因，司法独立性的缺失是显而易见的。
首先，法官由地方人民代表大会常务委员会提名和任命，通常只是确认地方党组织已经选定的人选。 同一委员会可以根据他们的意愿解除他们的职务; 它还决定法官的薪金和法院运作所需的资金。
其次，根据法官作为公务员的普遍观点，他们也处于一种责任制之下，这种责任制与我们上面提到的为地方干部规定的责任制没有什么不同。 同样地，我们可以对那些案件向上级机构提出大量请愿的法官进行制裁。
最后，我们有个案监督程序，这是一个制度化的工具，行使对诉讼结果的直接控制。 在本文的范围内，可以说，在中国，即使诉讼通过一审判决和上诉完成，成为'法律效力'，也可以通过审判监督程序被推翻。 在允许启动这一程序的当事人中，有诉讼当事人，他们的期限为两年，人民检察院、法院、地方和国家两级的人民代表大会、中共三十二届政法委员会等其他行为体提出监督申请没有时间限制。此外，由于时间没有限制，监督程序的适用次数也没有限制。不用说，在上述情况下，很难确认中国法律包含任何程度的终局性。
B.信访与司法机构的重叠
在一次采访中，笔者在济南与一位当地律师中国一家大型律师事务所的合伙人，进行了交谈。 信访条例实际上不允许当事人在同一事件由法院判决时提出诉状。 事实上，这种行为比看起来要频繁得多，而且它的目的在于给卷入案件的法官施加压力，引起当地人民代表大会或党的注意。
在另一起案件中，提交人采访了兰州(甘肃地区)的一名公职人员，其中一个问题是，为了完全私人的事务，她是否会向当地法院提起诉讼，或者向当地信访局提出请愿。 她回答说，她会避免提起诉讼，因为不确定法官是否会承认她的公务员身份; 据说信访局会承认她的身份。当提交人询问她对一项假设的强制性行政措施，例如没收财产，作何反应时，答案是相同的。
正如我们上面已经提到的，上访制度的一项功能就是处理个人的申诉。 这一职能一般由司法系统承担; 但司法系统的运作是通过旨在确保公平审判的规则，而不是绝对正义的抽象概念，而信访的运作是通过一套极不透明的规章和党的指导方针，旨在允许高级干部干预可能造成社会不稳定的案件。即使受屈的人完全知道，对他们的请愿得到答复的机会很小，仍然有可能得到有效的答复；这被认为比提起昂贵的诉讼和得到无法执行的有利答复要好得多。 因此，现在基本上发生的事情是，信访制度，而不是被视为中国公民主张自己权利的最后手段，代表着解决争端的普通方式，慢慢地将普通司法制度降低到最后手段的地位。
回过头来看我的采访，考虑一下兰州采访者的回答，用她的话说，我们可以发现信访和司法系统之间持续存在重叠的一个征兆。当笔者询问她在提起诉讼和写请愿书之间应该选择哪一种时，她在同一平面上考虑了这两种可能性。她在心理上认为司法机关和信访两个选择完全处于同一水平，然后她选择了信访制度，因为在她看来，更适合看到承认她的个人立场，但出发点是一个大量重叠的立场。
从明兹纳身上也可以得出类似的假设：“虽然信访机构的管理原则和请愿做法与正式的法律渠道之间存在紧张关系，但在实践中，这两者之间往往没有非黑即白的选择。 一些中国公民试图同时使用这两种方法来解决他们的不满，而且在实践中与法律制度之间存在着大量的重叠。
C.作为对法院判决提出上诉的请愿书
另一个值得提及的现象是，利用请愿书作为对初审法院判决提出上诉的工具。 事实上，针对已经产生法律效力的法院决定提出的申诉极为普遍。它慢慢地变成了一种附加的上诉程序，在一审和上诉之外，用于对我们在上文中迅速审查的个案监督下作出的最终决定提出上诉。
在《1982年民事诉讼法》中，对法院的最后裁决有一种制度化的申诉制度; 然后在1992年版《民事诉讼法》中废除了这种制度，因为这种权利受到当事方的滥用，特别是因为二审法院必须审查最后判决。
可能也是由于对一审判决提出上诉的时限极短，涉及法律事项的上诉案件中，很大一部分是对司法机关一审判决的上诉案件。 这些都是从司法系统中移除的潜在诉讼。
最后，关于行政法律问题，司法机关的立场更为复杂。除了1989年《行政诉讼法》确立的司法途径外，还有两种行政程序: 信访和行政复议。通过行政复议，公民可以对行政决定提出异议，向同一政府部门的上一级提出复议申请。 与只能对具体行政行为提出质疑的行政诉讼不同，行政复议上级要求审查包括抽象行为在内的行政行为的合法性和针对性。 无论如何，一审行政案件和涉及复议程序的案件数量极少。2011年，行政复议案件只有136353件，行政复议案件稳定在7万件以下。 在这种情况下，信访制度实现了与司法机关和行政复议的重大重叠，其与信访的区别极难找到。尽管如此，由于信访的主要特点是廉价和可重复性，以及较少受到地方官员的影响，市民们还是更喜欢信访。
D.中期结论
最后，总结一下本段所辩论的假设，司法制度和信访制度之间肯定有一些不同的因素，但这些因素不足以阻止公民产生对两者之间存在大量重叠的看法。 一般来说，写请愿书更像是恳求上级的帮助，而不是寻求有坚实法律依据的索赔。此外，信访制度只能作为解决纠纷的工具，而其主要目的是如何有效地治理国家。它不想表现出拥有公正的属性，相反，它以极高程度的家长式作风，通过单个官员的个人权力运作，而且它受制于他们的意愿。 正如明兹纳明显指出的那样,“信访制度代表的是人治(或党治) ，而不是法治”。
尽管这些都是学术方面的考虑，但与中国公民的看法相去甚远。中国公民认为，信访是一条与普通司法机关平行或优于普通司法机关的另类司法途径。
II.笔者的建议
考虑到信访制度目前的配置是有效司法的主要障碍之一，在第二部分中，作者将试图提出一些新的危害较小的安排的建议。这些建议被视为应用于当前政治框架的具体模式，而不是对未来体制变革希望的假设性推测。
A.笔者初步认为可以从主题上审视当前主要争议的对象
有人希望加强上访制度。 更强大的上访制度的倡导者通常希望人民代表大会赋予法院更多的监督权力，这是给予司法部门改进司法的唯一时间。上访制度是 SBLC 官员和党代表中非常普遍的立场。其他人，即使意识到信访的“巨大副作用”，也会发现一个可行的并行关键在于对法官进行更正式的监督。 还有一些人认为，信访制度“起到了纠正和加强法律制度的作用”。
所有这些争论都符合一个共同的问题。 继续利用信访对正在进行的审判施加影响或推翻最终裁决，将在中国人民眼中完全使司法失去合法性。如果有可能干扰法官的工作，那么整个司法系统也不是故意的。
明兹纳认为,“现代法院结构的发展以及《行政诉讼法》等法律的通过，可能为追求传统上诉做法创造了另一个场所。法治机构可能正在与中国传统的请愿机构合并，而不是取代它们。中国可能正在经历一个传统请愿程序的现代化版本的演变，也许在范围和形式上有所扩大，但仍然可以认出
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