NBER WORKING PAPER SERIES
CONTRACTING FOR GOVERNMENT SERVICES: THEORY AND EVIDENCE FROM U.S. CITIES
Jonathan Levin
Steven Tadelis
Working Paper 13350
http://www.nber.org/papers/w13350
NATIONAL BUREAU OF ECONOMIC RESEARCH
1050 Massachusetts Avenue
Cambridge, MA 02138
August 2007
We are grateful to city managers Frank Benest, David Boesch, Kevin Duggan and Dave Knapp for helping us understand local governance and contracting. We thank Susan Athey, George Baker, Liran Einav, Robert Gibbons, Avner Greif, Igal Hendel, Paul Milgrom, Luigi Pistaferri, Esteban Rossi-Hansberg, Eric van den Steen and Michael Waldman for useful suggestions. Maya Meidan, Marcel Priebsch, Annika Todd, Joanne Yoong, Vineet Bhagwat Ariel McGinnis, Rizwan Sabar and Kevin Scott provided stellar research assistance. We appreciate the support of the National Science Foundation and the Stanford Institute for Economic Policy Research. The views expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the National Bureau of Economic Research.
copy; 2007 by Jonathan Levin and Steven Tadelis. All rights reserved. Short sections of text, not to exceed two paragraphs, may be quoted without explicit permission provided that full credit, including copy; notice, is given to the source.
Contracting for Government Services: Theory and Evidence from U.S. Cities Jonathan Levin and Steven Tadelis
NBER Working Paper No. 13350
August 2007
JEL No. D23,D73,H11,L33
ABSTRACT
Local governments can provide services with their own employees or by contracting with private or public sector providers. We develop a model of this 'make-or-buy' choice that highlights the trade-off between productive efficiency and the costs of contract administration. We construct a dataset of service provision choices by U.S. cities and identify a range of service and city characteristics as significant determinants of contracting decisions. Our analysis suggests an important role for economic efficiency concerns, as well as politics, in contracting for government services.
Jonathan Levin Stanford University Department of Economics 579 Serra Mall Stanford, CA 94305-6072 and NBER
jdlevin@stanford.edu
Steven Tadelis
UC Berkeley
Haas School of Business Berkeley, CA 94720-1900 stadelis@haas.berkeley.edu
1. Introduction
The last twenty-five years has seen intense debate about whether the private sector can
provide a variety of public services more effectively than the government. The debate has touched on services ranging from education, healthcare and transportation to trash collection and street repair. In addition to the normative question of what role government should assume in providing services, it has also raised the positive question of what determines government privatization decisions in practice.
There are at least two accounts of government privatization decisions. One view, which focuses on transaction costs, looks by analogy to the private sector “make or buy” decision (e.g. Williamson, 1985; Hart, Shleifer and Vishny, 1997). In this account, privatization is dictated by efficiency considerations. An alternative view, advanced by Boycko, Shleifer and Vishny (1996) among others, emphasizes the private benefits to politicians of keeping service provision inside the government. This view holds that privatization tends to occur only in response to external pressure such as citizen discontent or tight budgets. An analogous account of the private sector would emphasize the private benefits of control that accrue to managers, and the role of shareholders in disciplining managers.
In this paper, we study the determinants of privatization at the level of U.S. city government. City government is a useful level at which to study privatization for several reasons. First, we observe many cities making decisions about service provision in parallel; in this sense cities are a useful laboratory for making statistical comparisons. Second, cities provide a wide range of services: from mundane services such as street repair and trash collection to complex services such as law enforcement and education. Third, cities differ in a variety of interesting ways – by size, location, economic conditions and form of government. Finally, local government service provision is important from both an economic and public policy standpoint. Local government spending (counties and cities) equals about one percent of GDP in the United States, so there are potentially large gains to be realized from efficiency improvements.
We start by developing a simple model of procurement in which a government must arrange delivery of a service from an agent. The government can write a contract that specifies the time the agent must spend on the job and a set of performance requirements. We assume that specifying and enforcing a time requirement has minimal cost, but that there are non-trivial costs to establishing and maintaining a set of performance requirements. Provided the government cares only about what is actually delivered, we show that an
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optimal contract must take one of two forms. The government either pays the agent for meeting a minimal time requirement or for meeting a performance requirement, but not both. We view these forms of contracting as capturing, in a rough way, the two most common ways that governments provide services: inhouse provision using salaried city employees and performance requirements contracts with private sector firms.
In our model, governments face a choice between inhouse provision, which is inefficient due to the low incentives of employees, and the costs of specifying and implementing performance requirements for an external supplier. This leads to predictions about how privatization decisions will vary across services. Services for which it is ha
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NBER工作纸系列
政府服务合同:来自美国的理论和证据城市乔纳森·莱文
史蒂文Tadelis
13350年工作报告
http://www.nber.org/papers/w13350
国家经济研究局
麻萨诸塞州大道1050号
马萨诸塞州,剑桥02138
2007年8月
我们非常感谢城市经理Frank Benest、David Boesch、Kevin Duggan和Dave Knapp帮助我们理解地方治理和合同。我们感谢Susan Athey、George Baker、Liran Einav、Robert Gibbons、Avner Greif、Igal Hendel、Paul Milgrom、Luigi Pistaferri、Esteban Rossi-Hansberg、Eric van den Steen和Michael Waldman提供的有用建议。玛雅·梅丹、马塞尔·普里布什、安妮卡·托德、乔安妮·约昂、维尼特·巴格特·阿里埃尔·麦金尼斯、里兹万·萨巴尔和凯文·斯科特提供了恒星研究援助。我们感谢国家科学基金会和斯坦福经济政策研究所的支持。本文所表达的观点仅代表作者个人观点，并不代表国家经济研究局的观点。
copy;2007由Jonathan Levin和Steven Tadelis设计。保留所有权利。短段文字，不超过两段，可以在没有明确许可的情况下引用，但应注明出处，包括copy;通知。
政府服务合同:来自美国的理论和证据乔纳森·莱文和史蒂芬·塔德利斯
工作文件编号13350
2007年8月
冻胶。c15、D73 H11, L33
摘要
地方政府可以为自己的雇员提供服务，也可以与私营或公共部门的供应商签订合同。我们开发了这种“要么生产，要么购买”的选择模型，强调了生产效率与合同管理成本之间的权衡。我们建立了一个数据集的服务提供选择美国确定一系列的服务和城市特征是合同决策的重要决定因素。我们的分析表明，经济效率问题和政治问题在政府服务合同中扮演着重要的角色。
斯坦福大学经济系579 Serra Mall Stanford, CA 94305-6072 and NBER
jdlevin@stanford.edu
史蒂文Tadelis
加州大学伯克利分校
加州伯克利哈斯商学院，94720-1900 stadelis@haas.berkeley.edu
1.介绍
在过去的25年里，人们就私营部门能否做到这一点展开了激烈的辩论
比政府更有效地提供各种公共服务。这场辩论涉及的服务范围从教育、医疗、交通到垃圾收集和街道修复。除了政府在提供服务方面应发挥何种作用这一规范性问题之外，它还提出了一个积极的问题，即在实践中是什么决定了政府的私有化决定。
关于政府的私有化决定，至少有两种说法。一种关注交易成本的观点，通过类比私营部门的“购买或购买”决策(例如，威廉姆森,1985;哈特，施莱弗和维什尼，1997)。在这方面，私有化是出于效率方面的考虑。Boycko、Shleifer和Vishny(1996)等人提出了另一种观点，强调将服务提供保留在政府内部对政治家的私人利益。这一观点认为，民营化倾向于仅在应对外部压力时发生，如公民的不满或紧缩的预算。对私营部门的类似描述将强调管理者获得控制权的私人利益，以及股东在约束管理者方面的作用。
在本文中，我们研究了美国私有化的决定因素城市政府。由于几个原因，市政府是研究私有化的一个有用的水平。首先，我们观察到许多城市并行地做出关于服务提供的决策;从这个意义上说，城市是进行统计比较的有用实验室。其次，城市提供了广泛的服务:从街道维修和垃圾收集等日常服务，到执法和教育等复杂服务。第三，城市在许多有趣的方面存在差异——规模、位置、经济条件和政府形式。最后，从经济和公共政策的角度来看，地方政府服务的提供是非常重要的。地方政府支出(县和市)大约相当于美国GDP的1%，因此，提高效率可能会带来巨大收益。
我们首先开发一个简单的采购模型，在这个模型中，政府必须安排代理提供服务。政府可以编写一个契约，指定代理必须在作业上花费的时间和一组性能要求。我们假设指定和实施时间需求的成本是最小的，但是建立和维护一组性能需求的成本是非常大的。假设政府只关心实际交付的内容，我们将显示an
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最优契约必须有两种形式。政府可以为满足最低时间要求或满足性能要求向代理支付费用，但不能同时满足这两种要求。我们认为，这些形式的合同以一种粗略的方式捕捉了政府提供服务的两种最常见的方式:使用受薪城市雇员的内部供应和与私营部门公司签订的绩效要求合同。
在我们的模型中，政府面临两种选择:一种是内部供应(由于雇员的积极性低而效率低下)，另一种是为外部供应商指定和实施绩效要求的成本。这就导致了关于私有化决策将如何因服务而异的预测。难以编写、监测或调整业绩标准的服务更有可能在内部提供。同样，城市管理人员对所提供的服务的最终质量更为敏感。
我们还认为，在模型中确定的权衡将在各个城市以不同的方式进行。例如，城市可能需要一定的规模才能在内部以任何一种效率提供特定的服务。此外，如果相关的城市管理者有更多的政治动机，他或她可能会更加强调提供良好的服务所带来的好处。从更高质量的服务或满足工会的要求)和更少的服务提供的成本。我们表明，这将减少私有化。
我们使用理论模型来激发美国私有化的实证分析城市。我们的实证工作利用了国际城市/县管理协会(ICMA)收集的调查数据。这些数据记录了一套一千多美元的货物是如何运输的城市提供一系列的服务，从公共工程和交通(道路建设、街道清洁、住宅和商业垃圾收集)到安全(消防、警察、紧急服务)、卫生和公共服务、公园和娱乐、文化项目和行政支持功能。超过80%的服务要么在公司内部提供，要么通过与私营企业的合同提供。通过与其他公共机构签订的合同，可以提供一组规模较小但仍很重要的服务。我们认为公共合同作为合同自身的和私人之间极端——例如,为城市提供代替自身的太小,不能有效地提供一定的服务,或者,一个服务合同,同时仍然保留更控制生产可能比使用一个私人提供者。
我们用来自美国的数据补充服务提供的数据人口普查和其他资源，描述城市人口，治理形式，政治倾向，等等。当然，我们理论的一个核心预测是在指定和管理方面的困难
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业绩要求可能会减少私有化。为了量化这些困难，我们对一组城市管理人员进行了调查，请他们评估30个城市服务的一些显著维度。我们使用这些数据来构建一个绩效契约困难度的度量。
我们的主要实证结果可以总结如下。首先，那些难以编写和管理绩效合同的服务不太可能私有化。效果是显著的。承包难度的一个标准偏差变化与私有化可能性的变化相关，即私有化可能性降低40%。对于更大、更城市化的城市来说，这种关系更大，因为这些城市可能有资源用于内部供应，也可能有更容易获得的外部供应商。较新的城市似乎对承包难度更敏感，这与一种观点一致，即这些城市的治理不那么政治化，可能是因为公共工会的存在较少，而是更关注经济权衡。
我们还发现，那些不太经常提供的服务，以及那些经理对质量的敏感度较低的服务，更有可能被私有化。与我们的模型相一致的解释是，对于这些服务，城市管理者更关注提供服务的成本，而不是效益。
除了服务业的差异外，我们的数据还揭示了各个城市私有化模式的巨大差异。例如，西部各州的城市更有可能与私营部门和公共部门签订服务合同。类似的模式也适用于较新的城市。我们还发现了一个显著的城市规模模式。最小的城市最有可能与其他公共机构签订合同，也许是为了利用规模经济。与此同时，大城市最大限度地利用了私有化，也最不可能提供内部服务。如上所述，我们还发现了政治影响的证据。由任命的经理而不是民选市长管理的城市，更有可能签订服务合同，尽管效果相对温和。
我们发现一些证据表明，私人部门合同的使用在城市内部产生了溢出效应。城市管理人员的普遍看法是，熟悉并具有编写和管理合同的经验可以降低对任何给定服务使用合同的成本。与此一致的是，我们发现，在考虑了城市规模和位置之后，如果城市在私营部门承包其他服务方面有更多的经验，它们就更有可能承包任何给定的服务。分别从不同的地级市倾向识别这种溢出效应
3.
与私有化相关，我们使用了一种工具变量策略，利用每个城市所提供的服务组合中看似合理的外生变量。我们在第5节中详细解释了实证方法。
我们的分析主要集中在私有化的决定因素上。在最后一部分，我们提供了一些关于私有化和城市支出之间关系的有启发性的证据。我们证明，控制城市提供的各种服务，那些私营部门承包较多的城市人均支出明显较低。虽然我们不能指望根据现有数据推断出因果关系，但结果至少与我们的建模方法一致，并为未来的研究提供了可能性。
总的来说，我们的研究结果表明，一个简单的基于交易成本的私有化观点为解释地方政府的承包模式提供了一个有用的框架，至少在美国的层面上是这样城市政府。值得注意的是，我们的研究结果不允许我们非常清楚地区分理论文献中提出的交易成本的不同来源。特别是，当我们试图用性能度量、潜在的停顿、以及控制和灵活性的愿望来分离问题时，我们发现这些问题的调查度量在各个服务之间高度相关，基本上不可能分离。这向我们表明，试图从经验上区分这些问题可能是一项艰巨的任务。
我们认为这篇论文对契约和一体化决策的经济学文献和城市实践的公共管理文献都有贡献。1 特别是，我们的建模方法大量借鉴了Williamson(1975, 1985)和Holmstrom and Milgrom(1991)的观点，特别是Holmstrom and Milgrom的观点，即雇佣的特征是雇主禁止代理人从事某些任务——也就是说，规定在合同期间允许的活动。更广泛地说，我们追随Sclar(2000)和Warner和Hebdon(2001)等人，从基于交易成本的角度看待地方政府的私有化决策。在这一行工作中，与此最相关的论文是Brown和Potoski (2003a,b)撰写的，他们也收集了一份原始调查，重点是订约困难。相对于他们的工作，我们的贡献是引入了一个明确指定的理论模型，以及一套更丰富的经验发现。
在研究地方政府的政治变化方面，Lopez-de-Silanes, Shleifer和Vishny (1997)使用美国人口普查数据将契约模式与政府契约联系起来
1我们的文件还涉及关于私有化的更广泛和广泛的文献，其中许多集中在国家政府一级的私有化。Bailey和Pack(1995)编辑的合集是本研究的一个切入点。
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美国水平的特点县。他们强调，州法律限制政治招聘或对地方政府实施预算限制可能会影响合同选择。为了将我们的经验发现与他们的联系起来，我们在城市承包水平上使用州际法律差异进行了类似的研究。我们把详细的比较推迟到以后
第六节。
2.地方政府服务提供:概述
一个典型的美国城市提供约40项不同的服务，包括公共工程(街道维修及垃圾收集)、公共安全(警察及消防)、动物管制及公众康乐场地的保养。许多城市服务是相对劳动密集型的。提供服务所需的资本设备(例如:警车、消防车)往往不是高度专业化的特定城市，虽然有例外，如市政图书馆、医院或污水处理设施。
城市服务由城市雇员和私人及政府承包商共同提供。一个城市政府到底应该提供什么样的服务往往取决于各种历史和制度因素。2 然而，一旦规定确定下来，城市管理人员在决定如何最好地提供某项服务方面就有一定的灵活性。与我们交谈过的城市管理者都强调，经济和政治因素都会影响他们的决策。
不同城市在治理形式上存在差异。市政府最常见的两种形式是市政委员会经理和市长委员会(其他形式的管理，如市政会议和直接投票表决相对较少)。理事会管理者政府由选举产生的负责城市政策的市议会和由理事会任命的负责行政管理的专业城市管理者组成。市议会一般被禁止干涉市经理的行政管理，但可以随时撤换市经理。相比之下，市长委员会政府由担任城市行政长官的民选市长和组成城市立法机构的民选委员会组成。有市长的城市也可以任命专业的城市管理者，但市长有权管理城市的运作。无论一个城市的政府是由任命的管理者还是选举产生的市长领导，通常都会有
2这些可能非常特殊。例如，斯坦福大学的邻居、加州门洛帕克市的市政府并不负责该市的消防部门，而是由一个独立选举的委员会管理。
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负责提供服务的部门经理阶层。承包决策一般由市长或经理与负责实施决策的部门负责人共同做出。
ICMA的调查提供了城市服务提供情况的快照。我们样本中的1043个城市总共提供了41227个城市服务观察值。在这些项目中，60%仅由城市雇员提供，20%至少通过一些私营部门合同提供，12%通过与另一个公共机构(如县或邻近城市)的合同提供，4%通过不太常见的渠道，如特许经营、代金券或志愿者提供。3 4
由于本文的分析是纯横向的，因此有必要对城市承包的总体趋势进行评价。尽管有许多关于公立学校合同和其他引人注目的私有化决定的新闻报道，但ICMA在1982年至2002年间每隔5年进行的调查数据几乎没有显示出任何合同行为的总体趋势。巴拉德和华纳(2000)、赫费茨和华纳(2004)认为，外包服务的决定与将外包服务带回公司内部的决定是平衡的。基于这一证据，我们将采取的观点是，城市承包的广泛模式大致是固定的，虽然个别城市正在调整的边缘。
3.承包服务:理论
我们将外部契约和内部服务提供之间的选择建模为一种契约形式，其中我们将外部契约与指定性能需求的详细契约的使用联系起来，而内部契约与受薪员工的使用联系起来。这一观点似乎特别适合地方政府的服务提供;它也可能有助于
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