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斯德哥尔摩地区交通规划与组织面临的挑战
摘要
斯德哥尔摩地区目前的区域基础设施和城市规划模型在战后初期的几十年出现，该模式早已出现不足之处。其原因是由于过去半个世纪的区域规划在几个重要方面发生了根本性的变化，因此有必要为组织和资助斯德哥尔摩区域社区规划和基础设施系统寻找新的替代方案。要解决这些问题需要从地方到中央去论证去说明，这其中包括如何解决资金以及税费问题。文章中论述了四种不同的预测组织模型。它们之间不相互矛盾。这些模型也不是去被动适应长期以来的社会条件，而是展示了如何将不同的发展方式结合起来，以提出适合未来挑战的区域治理模式。
1引言
斯德哥尔摩地区居民人数增长趋势已持续数年之久，经济增长高于瑞典平均水平，因此近些年来“斯德哥尔摩被两辆公共汽车拉着跑”成了一个特殊的比喻。人以公交车的速度增加，侧面反映这里每天的增长趋势之大，形象而生动。这是讨论一系列该地区基础设施和住房建设等未来需求的基础。
除了这个形象的比喻外，在日常生活中还有许多迹象表明，斯德哥尔摩正逐渐成为一个大城市。拥挤已成为斯德哥尔摩生活的标志，同样的事情也发生在公共交通、道路交通、住房市场等方面。本文从经济和种族的隔离角度，就居住区之间差异进行讨论，城市与地区广大农村之间的差异加剧变大。斯德哥尔摩的生活变得越来越复杂, 但它仍然吸引着越来越多的人。
显然，该地区在几个方面已经遇到了瓶颈。展望未来，目前看到的一些趋势将会加剧，其所面临的挑战要比前几十年更加多样化和难以解决。这些难题扎根于1960延伸至2020，尽管如此，政策制定者正不断寻找解决这些难题的方法。在1971年大斯德哥尔摩县议会后，人们认为加强地区公共部门作用可以解决这些问题。但我们认为这是错误的：使用过去的解决方案无法应对未来的挑战。
在本文中，我们提出四条方案以实现现代化和精简区域规划。但是斯德哥尔摩不可能在未来如规划般发展。因此在实际中可能看到来自四种模型的元素出现。我们认为就前瞻性建设过程而言，最好方式是通过一种综合模式去吸取了各个模式的优点。
因此在对城市治理大量先验文献总结，其研究大体可以分成两类。
第一类包括侧重于公共部门行政边界的研究。这类研究中研究的对象是不同政府层级之间的权力和责任分配。对同级政府机构的协调也给予了很大的侧重。行政分割将“公共部门内部治理”的两个方面结合起来的研究。但它在创建有效的城市治理框架方面存在潜在缺陷。
第二类城市治理专注于私营部门提供公共服务的模式。公私伙伴关系（PPP）---有时也被称为新公共管理---涵盖了从传统公共采购模式到私人部门融资、设计、实施和运营的深度转移等各个方面。尽管PPP项目进行了大量的事后评估，但是这些研究很难提出结论性成果。
与绝大多数有关城市治理的论文不同，本文不属于上述两类中的任何一类。其创新点在于其对城市治理不可知论的论点。一方面，我们认为斯德哥尔摩地区核心治理模式已经不适合社会发展。另一方面，我们认为若管理重新设计采取怀柔措施而非激进改变，则管理重新设计更容易被接纳，并且我们认为面向市场的解决方案与传统的公共模式是互为补充而不是对立竞争的。
2新社会条件——新模型?
越来越明显，战后初期制定的区域规划模式随着时间的推移已经过时。与斯德哥尔摩50年前的情况相比，一些核心问题的规划条件已经发生了显著变化：
1人口增长结构完全不同，主要是难民移民和高出生率。在战后的第一个十年中，人口增长与就业市场相关, 而这是由国内外来移民推动的。 2越来越多的斯德哥尔摩居民的日常生活（活动，工作，消费和休闲活动）位于家乡以外，自上世纪60年代中期以来，在另一个城市上班的就业人员比例翻了一番。
3斯德哥尔摩市在该县的主导地位已经下降。这是地域流动性增加的结果，该县的人口增长主要发生在周边的市镇。
4这座密集人口城市经历了文艺复兴作为规划的理想。战后早期的物理规划思维方式使人意识到发展密集的城市和区域结构的重要性。
5住宅建设的财务状况发生了根本性变化。国家补贴被取消，公共住房社会住房的比例大幅减少。
那么如何创造更适合管理该地区未来挑战的模型呢？首先，新模式应该有助于改善区域协调。市政府负责“社区服务”的基本职能，并通过其规划垄断对新发展的规划产生重大影响。计划垄断意味着个别市政府也有通过新基础设施决定细分规划新公路和铁路的否决权。在区域发展计划中，住房位置和基础设施布线同样建立了准则。但如何在全县范围内分配新住房的估计必要总量，这实际上是市政府和地区规划机构之间讨论的结果。新住房的规划位置表示各个市政府意在发展，而不是满足对适合建设土地的实际需求。
区域规划的新模式还应包括某种形式的机制，以创造更多市场驱动的公共发展规划。住房建设得到大量补贴，适合建造的土地供应与实际的、底层的需求相匹配。通过增加细节规定，从开发商那里剥离大部分房屋设计权力。以前不论房屋的位置和设计如何，补贴和受监管的租赁市场的结合，使得建造新的住房有利可图。但是现在补贴已经被取消，市场也得到了持续新建设的力量。适合建设的土地地理分布不佳，这也要求开发商需要调整产品以适应市场需求。
长期以来，该地区运输基础设施的投资一直不足。有明显的迹象表明，政府低投入一直是落后的主要原因。目前的区域计划最主要缺点是：缺乏与新基础设施的经济规划相关联的政府预算规划。而斯德哥尔摩在基础设施方面进行大改似乎太可能。
未来几十年，人口变化预计意味着政府消费支出的大幅增加，这意味着政府投资的范围将缩小。因此，区域规划的新模式应包括新资金结构，从而使斯德哥尔摩的基础设施投资更少依靠国家预算资金。这种变化也为更好地整合该地区道路和铁路的经济和实际规划创造了机会。未来一段时间内可能会造成某些大集团在该地区的房地产市场上处于弱势地位。对于难民移民，他们短期内在标准劳动力市场中往往处于弱势地位，因此财政资源有限。为了充分利用移民的长期潜力，增加斯德哥尔摩地区的接收能力至关重要，为了应对这一问题，可能需要采取具体措施，如进行劳动力市场改革。
有没有可以满足上述所有需求的模型？也许有但是方法并不明确。实际上，有几种可能的选择。这四种模型彼此不是相互排斥的，表现了不同的发展途径可以结合。“基本模型”如下：
1公共区域模型
2基于市政的公共模型
3全球效率模型
4费用，企业和商业模式
从理论的角度来看，这些反映了上文第1节所述的两大研究和分析。如哈耶克 (1944、1960) 和奥斯特罗姆 (2005) 等学者深入论证了计划中的发展与基于不同层次的许多行为者发展进行的对比。Chisholm（1989）提出了交通领域的自发计划模型。 Klein（2012）和Wagner（2007）分析了公共和私营部门行为者之间的协调及其组合如何实现经济协调。与之相比，本文论述的未来可能组织模式显然具有更好的背景。
3公共区域模式
对于这种模式，住房建设的基础设施问题和责任会被地区社区上进行整体承担。县议会转变为类似于其他瑞典地区的较发达地区（如斯科讷地区或西约塔兰地区），并接管政府县行政委员会的地区发展任务。最近政府已经开始考虑提供由斯德哥尔摩县议会管理区域规划，其职责更为正式。
在这个模型中，关系更进一步，通过新区域的区域交通拥有权，承担起由瑞典交通管理局管理的区域公路铁路和机场责任。港口的责任也可以转移到区域一级。这将为该地区全面负责运输基础设施打好基础。
基础设施可以作为公司实体的管理形式来组织。企业提供更多的机会，并以各种形式的融资自由工作。在这个模型中，城市规划和社区发展或基础设施领域的活动的融资可以主要基于税收收入。但是对于航空公司运营，港口和公共交通来说则需要收费维持。
如果需要继续扩大税收融资的话，政府可以引入某种地区财产税或增加开发费用，这种方法已经在政府1989年大都会调查中讨论过了：政府开始研究对商业地产引入特殊基础设施税。大都会调查显示，基础设施公司的形成是每个大都市区公司的基础。公司应该建设管理新的基础设施，部分资金将由用户收费以及由特殊的法定土地收费提供。调查建议将土地收费作为基础设施的资金基础的起点，而这能改善交通系统和提高可用性，并意味着在相当程度上增加了土地价值。根据调查，通过征收土地的资金有四个明显的优势：
1提供了激励措施，将投资引导到提供最大效益的项目，即最具经济效益的项目。
2收入和支出之间的紧密联系为个人投资项目的有效资源利用提供强有力的刺激。
3由于资金由那些从投资中受益的人承担，这比传统的融资更公平，而整个纳税人将集体负责费用。
4基础设施规划与住宅和工作地点之间的相互作用得到改善。
由于征收土地费的依据很大程度上受到新基础设施影响区内住房和商业用房的数量的影响，这种公共区域模式会极大的影响与各市的关系，将主要作用是提供地方服务和建筑城市规划详细设计或章程。而优点是斯德哥尔摩地区的区域视角将得到加强，风险是将增加公众对区域一级社会结构的支持。这是一个需要时间的过程，可能需要大量的沟通和各种形式民主要素支持，并基于现代信息技术来解决方案。
这个解决方案在增长问题上是否提供了足够的灵活性，这是值得商榷的。增长迅速的地区需要一个灵活的动态组织来协调一系列社会问题。不幸的是，基于政策的决策形式往往不够灵活，其最大的缺陷是经常受到紧张和冲突的影响，不能达到协商一致的目标。
4基于市政的公共模型
这一模式重点放在地方市政层面。在城市中它代表人观点即在公民中创造了一种归属感, 而非区域观点。这种模式没有增加区域层面的影响，反之减少了其影响。例如, 基础设施可以在政府机构或公司形式下运行, 增加各市镇或市政协会的影响力。总而言之, 以此为导向的区域利益可以通过地方市政合作来表达, 而不是去增加地区政治层面的影响。
城市规划和住房建设的责任应该保持在市级。也许这是一个非常有效和友好的模式：市政当局可以单独开发社区，并与周边城市竞争。城市之间的相互影响可以自发作用以促进共同利益。县行政委员会和其他政府机构可以解决政府的协调需求。
如果这种社区发展会鼓励或阻碍该地区的发展？这是一个值得讨论的问题。市政当局可能会出现比今天更大的差异。但这种发展是好是坏？无论通过各种形式的政府收入再分配政策和转移，都会影响城镇间重大平衡。也许区域层面根本不必要，这种模式将为斯德哥尔摩地区释放不必要区域规划官僚机构和控制权。
与区域模型相比，使用此公式的模型可能会失效。但如果这种模式的区域举措可以由国家处理，区域资金的需求可能会更小。与区域模型相比，从增长角度来看，判断分散模型是否为斯德哥尔摩地区提供了好坏并不容易。也许地区方面被夸大了，或许经济中资源利用率较低的情况将会导致更多的公共资金被分配到高水平低效益激励机制？当然，最好的是地方层面的情况与现代信息和通信所提供的全球层面相结合，但区域模式可能更多地属于20世纪60年代的社会观点，而非20世纪20年代。
5全局效率模型
瑞典是一个人口稀少的小国,在开放的全球经济中，竞争力量压力高。瑞典的生活水平很高，这意味着生产力受到活动影响，能够产生高附加值的活动才能生存。如果要维持斯德哥尔摩地区的高生活水平，这种趋势必须继续下去。
该行业规模较小，服务业在银行和金融等领域占主导地位，在支持业务，信息技术行业，教育，医疗保健和护理，咨询工程业务影响较小。作为这些行业的补充，在交通运输，护理服务，物业管理，餐饮，清洁服务等多个行业中，服务的附加值较低。只有在高度发达的专业化和高品质品牌的行业中瑞典的劳动力成本是合理的。不过奢侈品行业正在增长，这也是国际趋势的一部分。
各行业的效率提高导致不同方向。总的来说，规模经济和概念标准化是提高大多数行业效率提升的主要方式。这通常会导致在各个行业中有:少数占主导地位的公司和一些小的，活跃的公司作为补充。在具有重大投资需求的技术活跃部门尤为明显，但服务行业也有类似的流程。国际化和标准化为我们提供了更高效的服务，同时也减少了针对特定场合解决方案。对于大多数公民和消费者来说，这似乎是件好事。即使在那些属于税收融资垄断形态的领域，如占统治地位公共部门的服务，仍然需要提高生产率。如果将来提供这些服务，或者甚至可能增加拥有持续工资水平的消费空间份额，则必须精简这些服务，或者显着提高税率。然而很难看到这趋势，即在经济发展不会阻碍经济发展的情况下，税收可以大幅增加。在这样一个政治环境中如何应对这一挑战，这是国民经济的主要困境之一。
然而，经济持续专业化似乎仍将持续，特别是在该领域。因此，建筑，运输和基础设施部门其业务在全球领域比例将会增加。我们已经在土木工程行业和公共交通承包商中看到了这一点。
因此，这是斯德哥尔摩地区可预见的是，区域城市建设中越来越多的部分可能由全球活跃和高生产力的公司承担。这很可能会导致服务和产品的进一步国际化。可能在国民经济中可用资源份额相对减少的部分分配给这些部门。
这种发展模式只与区域或地方社区级别组织特定模型相关联。它可以与区域集权和市政分权相结合。有人可能认为公共部门的承包实体可以从国际化利润中获得更多利益，因此区域集权模式可能比国际化更合理，而不是与分散模式相结合。由于采购过程中的谈判地位较弱，分散化模式可能导致斯德哥尔摩的成本水平更高，导致增长率降低。城市之间的合作显然是一个可行方案，可以作为地区集权的替代方案来实施。
长期推动的专业化和国际化可能产生的另一个问题是：谁应该成为区域和地方一级管理资源所有者。可以认为，公民高度接受在瑞典设立的公司。这些公司负责以前在公共管理下运营的各种服务和系统。但这些经济领域越来越多的被非瑞典球员和业主所接管，并会面临更大的怀疑。矛盾的是在这种情况下，短期内不愿在主导垄断地区采取提高效率的举动，本身可能导致长期发展，因为该地区被迫开放的国际化要比其他方面需要更多的资源和措施。
6费用、企业和商业模式
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