英语原文共 12 页
中国监管共享经济的一个实验模型:以网约车为例
摘要:在线汽车将代表一个颠覆性创新模型，共享经济需要新的监管对策。中国对这一新兴产业的监管尝试可以被认为是一种高度实验性的模式。为了减轻来自线下竞争对手的压力，并澄清在线叫车服务模糊的法律地位，中国目前通过所谓的“中央-地方双重体制”实施了一项严格的监管计划。但是，有人对这种办法的合法性、相称性和效力提出了疑问。此外，现行制度对细分市场战略的选择严重影响了共享经济的可持续发展。因此，对网约车实施基于互联网的监管，可能会为建立一个公平竞争的市场创造更好的前景，并进一步推动中国日益活跃的互联网共享经济。
关键词:共享经济 在线叫车 实验监管 优步
1介绍
共享经济是21世纪最迷人、最难以捉摸的商业模式之一，它颠覆了包括传统出租车行业在内的多个行业的创新。当前的共享经济高度依赖互联网技术和互联网平台。基于这些原因，它也被认为是一种互联网经济或平台经济。在中国，与优步(Uber)、滴滴(DiDi)等拼车应用(以下简称网约车)相结合的在线购车，是与交通相关的共享经济服务的一个典型例子。自此类服务出现以来，围绕“创新还是监管?”已经发生了。与传统(线下)出租车服务的直接竞争对手相比，在线叫车服务的运营是否应该受到监管，以及如何监管，这些问题往往掺杂着政治考虑。在国际上，Uber和Airbnb的扩张也引发了这种趋势。
关于共享经济的监管也有类似的争论。尽管多数学者认为，共享经济的独特特征要求制定新的包容性监管对策，但中国对网约车行业的监管框架比传统的持牌出租车行业更为严格。鉴于中国共享经济在全球的份额和速度，中国的实验模式可能为如何在共享经济时代建立有利于创新的监管框架提供一个新的视角，以协调新经济和传统经济。随后，本文阐述了我国网络约车的实验性监管方法。实验规则可以追溯到实验主义哲学。与试图通过评估监管措施的执行情况来完善监管努力不同。中国学者认为：从长远来看，实验性监管能够有效应对新经济模式的出现带来的挑战。尽管“实验监管”一词在中国相对较新，但类似的做法在其他地方已经存在了大约40年。改革开放40多年来，中国在经济转型过程中面临挑战时，始终坚持“摸着石头过河”的原则，采取临时、灵活、容错的监管方式。本文考察了中国对网约车试点管理的渐进过程。第2节解释了监管替代方案的背景。正如我们将讨论的那样，在线叫车业务自由增长的不足，突显出迫切需要监管部门做出回应。第3节从中央和地方的双重视角说明了当前的监管框架。第4节回顾了该框架的实验特性。在这里，文章着重指出了中国监管实验方法的负面影响，特别是指出了现行制度对细分市场战略的选择严重损害了共享经济的可持续发展。在介绍了中国政府和司法部门采取的一些积极态度后，第5节提出了一些新的建议，以进一步发展中国的在线打车监管框架。最后一节以一些结束语结束。
2.当前的监管背景
2.1.竞争问题:对其发展阶段的概述
在中国，互联网公司主要负责软件的开发，而软件是在线叫车行业的基础。在传统出租车运营的背景下，信息不对称是一个严重的问题，即时通讯服务的整合使得叫车平台能够有效地为出租车司机和客户提供匹配的信息，从而降低了运营出租车的空置率。在软件出现的早期，没有竞争，传统的出租车行业受益于新技术。
后来，该软件的开发人员做了一些改进，推出了一项名为“订车”或“专车”的新在线服务。这是专为VIP乘客设计的机场接机服务。在这个阶段，互联网平台开始以更高的价格生产更多的中型车，或者是中型豪车，为高端客户提供更好的服务。由于这些高昂的价格，只有一小部分人能够负担得起订车(专车)的费用。因此，定制汽车和传统出租车之间的竞争非常有限。
最近，互联网公司将他们的服务(即软件)扩展到公众，并开始招募大量的私家车司机。为了抢占市场份额，这些公司向消费者和司机提供高额补贴。随后，这些公司之间的补贴大战愈演愈烈，对传统出租车行业造成了严重的连锁反应。由于传统出租车服务的价格由政府定价，相对于在线打车公司，传统出租车行业处于明显的劣势。由于传统出租车公司组织的司机抗议活动，地方政府承受了巨大的政治压力，最终出台了管理这一新型网约车业务模式的新规定。
2.2.法律适用困境与司法态度冲突
除了来自传统出租车司机的压力，对于网约车业务法律地位的长期不确定性不仅影响其投资水平，还在行政和司法层面造成执法问题。网约车行业的支持者坚称，只要没有制定相关规定，法律就不能禁止网约车商业模式。这鼓励私人司机自由参与在线汽车共享。反对者认为，私家车应该被禁止，因为它们“提供没有相关牌照和合格证书的出租车服务”，“在市一级，各地方政府对这个问题继续持有不同的态度。这导致了监管方式的分散化和行政区域执法的分散化。
不一致的司法判决加剧了这种不确定性和混乱。例如，随后的三个案例说明了中国司法部门存在争议的态度。
这些案件涉及一名经营网上叫车业务的私人司机，该司机被洛杉矶交通局处以罚款。三家法院对以下三个问题的回答不同:(1)私营企业是否合法;(二)代理处罚是否合法;(三)原处罚决定是否由法院维持。相互冲突的司法态度使得法定申请更加困难，并凸显了政府作出正式监管回应的必要性。
3.临时监管框架:中央与地方的双重视角
共享经济是基于新技术的创新驱动经济，它不是对现有技术的渐进、持续创新，而是通过重大技术突破，与现有社会制度的外部关系发生变化。在这种环境中，更适合使用实验性和灵活性的管理方法，而不是固定的方法。基于其典型的法律实验主义方法，中国通过利用中央-地方双重监管框架来开发一个试错系统来应对打车平台带来的挑战。
3.1.办法:中央管理办法
与原办法草案相比，2016年7月由7个中央部门联合发布的《网上打车业务经营服务管理暂行办法》(以下简称《办法》)明显不那么繁重、严格。相反，它们坚持以牌照为导向的监管方式，传统上针对的是传统出租车服务提供商。因此，建立了传统巡航出租车与在线预约出租车相结合的混合型出租车服务。
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Table 1 – Conflicting judicial attitudes in individual cases. |
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Judiciary attitudes |
Case 1: Chen Chao case |
Case 2: Fan Yunyu case |
Case 3: Cai Ping case |
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Private business |
Illegal |
Illegal |
Legal |
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Agency penalty |
Legal |
Illegal |
Illegal |
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Judicial decision |
Withdraw |
Maintain |
Withdraw |
3.1.1对平台的监管义务
平台公司被定义为“网约车运营商”，正式被视为商业运营商，而非互联网服务提供商。《办法》第五条规定，网约车经营者应当具备提供线上和线下服务的能力。同一条规定了向成功申请人发放网上出租车预约业务许可证(以下简称许可证1)所需要满足的条件。取得营业执照后，应当载明营业范围、经营范围和经营条件。《办法》还规定了平台，以确保驾驶员和车辆的安全驾驶资格。
3.1.2车辆规管条件
《办法》规定，网上经营车辆应当具备一定的座位数限制、设备要求和技术安全标准等条件。例如，应配备具有记录行车数据功能的车载卫星定位装置和应急报警装置。出租车经营单位对申请车辆进行审查后，应当发给《网上预约出租车运输许可证》(以下简称许可证2号)，登记为从事网上预约运输业务的车辆。
3.1.3对驱动程序的访问限制
根据措施,司机参与在线汽车服务也必须满足几个条件,如持有驾照,有一定的驾驶经验,没有犯罪记录有关汽车,栅栏,吸毒,酒后驾车,和暴力犯罪,可能是地方政府规定的其他条件。地市级出租车管理机构对申请出租车司机进行审查后，应当向其发放《网上预约出租车驾驶证》(以下简称《驾驶证》3号)。
3.2.具体的地方法规和更严格的监管计划
《办法》作为中央政府的指导意见，授权各地区在考虑当地情况的基础上，制定与网约车标准和运营要求相关的具体实施细则，并对司机提出附加要求。在这两个领域，地方政府实施的市场准入条件比国家一级的严格。表2列出了10个主要城市的详细需求。
10个城市中有9个只允许有牌照的汽车上路，这一做法被经营在线叫车业务的同一家当地机构起诉。这种对本地车牌的要求引发了争议，尤其是在北京和上海等车牌数量控制严格的城市。根据大多数地方规定，无论是当地户籍还是当地驾照，都不允许非本地参与者提供在线叫车服务。此外，在汽车价格、轴距、排气量和汽车长度方面，网约车的标准与现有的出租车运营商相当。
3.3.中央-地方双重框架对实验调控的意义
中央-地方双重框架在我国的实验规制中发挥着重要作用。
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Table 2 – Specified requirements of different local rules. |
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City |
Person |
Car |
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Driver certification |
Plate Price |
Wheelbase |
Displacement length |
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Beijing |
Local household registration |
Local nil |
2700 mm |
2.0 l or 1.8 l |
nil |
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Changsha |
Local residence permit |
Local RMB 120,000 |
2650 |
nil |
nil |
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Guangzhou |
nil |
Local nil |
2700mm |
1.95 l |
4.6 m |
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|
Hangzhou |
Local residence permit |
Local RMB 120,000 |
2700 mm |
nil |
nil |
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|
Lanzhou |
Local residence permit |
nil 1.5 times of taxi |
nil |
nil |
nil |
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Nanjing |
Local residence permit |
Local Unclear |
2700 mm |
nil |
nil |
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Qingdao |
Local residence permit |
Local Higher than taxi |
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