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围绕建设工程中不平衡投标的争论 :寻求公平的平衡
哈立德
[摘要]不平衡投标一直是一个有争议的问题，无论是在文献还是在实际的竞争性投标实践中。虽然过去有相当多的研究主张不平衡投标，并认为这是一种合法的投标策略，但公开投标的规定不鼓励这种做法，并可能取消不平衡投标作为无回应报价的资格。为了缓解争议和现在第一次平衡的视角不平衡的竞标,本文探讨了两种相互冲突的观点和行为回顾文献反映了业主和承包商的视角和分析投标的不平衡的矛盾影响业主和承包商。本文讨论了围绕这种做法产生分歧的根本原因，并提出了在可接受和不可接受的出价不平衡之间划清界限的标准。建议的标准寻求业主和承包商之间公平的风险分担，预计将尽量减少评估不平衡投标的模糊性，同时保持竞争性投标过程的完整性，因为所有投标人都将事先知道如何评估他们的报价。DOI: 10.1061/(ASCE)EI.1943-5541.0000300.copy;2016美国土木工程师学会。
关键词:招标投标;不平衡的招标;投标价格;评标;道德投标;不平衡定价;招标的规定;平衡报价。
简介
改变各种投标项目的价格，使其不能反映这些项目的真实成本，再加上一定比例的管理费用和利润，这种做法被称为不平衡投标或偏斜投标。承包商在投标单价或总价合同时的这种做法很普遍(Su和Lucko 2014;Liu等，2009;Green1989)。然而，不平衡投标并不是一种新做法。美国最高法院在1900年的一起涉及利用数量变化的案件中给出了不平衡投标的定义(Bell 1989年)。一些文献研究表明，盖茨在1959年首次将不平衡投标作为一种战略;1968年，Stark提出了一个线性规划模型来优化不平衡投标策略(Afshar and Amiri 2010; Cattell等，2010)。从那以后，无数的研究论文从不同的角度对这一实践进行了研究。
根据承包商使用这种做法的动机，有几种类型的投标不平衡，因此投标可能包括一种或多种。常见的投标不平衡类型有:(1)前端加载(2)数量错误利用(3)串谋投标不平衡。在前端装货时，投标人操纵投标单价，对项目开始时将进行的项目，如土地清理和挖土或地基工程，出价高于平均价格，同时对项目结束时将进行的项目，如地毯或油漆，报价较低。第二种是利用工程清单中的不一致或不准确之处。承包商利用了这些缺陷通过增加被低估数量的单价和减少被高估数量的单价来增加数量。第三种类型(即串通投标的不平衡)就会出现投标官员与投标人串通,并为他或她提供内部信息的一个或多个投标项目将受到更改订单合同后通过省略这个项目从合同或改变需求和随后调整价格在施工阶段。受青睐的竞标者比其他不知情的竞标者获得了不公平的优势，并能够操纵单价以获得更大的利润和/或增加他或她成为最低竞标者的机会。
不平衡投标是建筑管理文献和实践中最具争议性的问题之一。文献可分为两类:(1)有助于承包商优化不平衡投标 (2)有助于业主发现或防止这种做法(Mandell和Nystrom 2011)。大部分研究报告从业主或承包商的角度提出不平衡的投标，而仅仅以抽象的方式提出另一种角度，甚至完全忽略它。提出业主观点的研究人员完全谴责这种做法，而主张不平衡投标的人则认为这是一种合法的投标定价策略，而没有考虑其对业主的影响。本文提出的研究假设，不承认主张不平衡投标的研究者的著名观点的研究不是对该课题的完整检验。同时，在更大程度上，也不可能忽视投标规则和文献中呈现业主观点的意见。为了更好地理解投标不平衡的争议，将这两种观点结合起来研究是必不可少的。
本文的目的是提出各种不平衡的投标视角，包括以往文献中来自双方的争议，招标规则，以及其他项目利益相关者，如金融机构。是否有可能在合乎道德的和不道德的不平衡投标之间划出一条明确的界线，或者能否在业主利益和承包商利益之间取得平衡，以决定在多大程度上不平衡投标是可以接受的，超过这个决定的做法是不可接受的?本文的研究将试图回答这个问题;就作者所知，这是第一个同时呈现争议双方的研究。提出了不平衡投标的投标规则视角。然后，对不平衡投标文献进行了回顾和分类（例如承包方的角度与业主的角度）。随后，两种不平衡投标被用于分析业主和承包商的对立观点，在此基础上，给出了一个关于投标不平衡的平衡观点，以及建议的标准，以减少评估不平衡投标的模糊性，并保持竞争性投标过程的完整性。
投标法规的角度
公共建设工程招标投标规定反映了不平衡投标的意识及其对业主的影响。美国公共建设部门通常将不平衡投标分为两类:数学上的不平衡投标或数学上和物质上都不平衡投标。当局也为这两类人提供了定义。例如,联邦法规(2015年欧盟)的法典定义了一个数学上不平衡报价(23 CFR 635.102)是 “包含不反映合理实际成本的一次总付或单价项目，加上投标人预期利润、间接费用和其他间接费用的合理比例份额。”《联邦法规法典》将“物质不平衡投标”定义为“义为“对提交数学上不平衡投标的投标人的授标将导致联邦政府的最低最终成本产生合理怀疑的投标。”许多州的交通部门(std)在他们的标准规范中提供了同样的定义(AZDOT2008;CDOT 2011;MDOT 2012;NVDOT 2001;OKDOT2009;TDOT 2015;TXDOT 2004;UDOT 2012)。接下来的章节提出并分析了联邦法规和州交通部门对不平衡招标的观点，然后从金融机构的角度进行分析。
联邦法规
联邦采购监管
《联邦采购条例》(FAR)包括一套管理美国政府购买商品和服务的规则。FAR认为物质上不平衡的投标为无反应，将被拒绝(FAR 2005)。FAR关于严重不平衡报价的定义包括两种情况,其中一种情况足以认为投标在物质上是不平衡的:(1)包括价格远远低于某些工作项目的预计成本，而其他工作项目的价格则显著高于预计成本的投标，而且有理由怀疑，尽管投标可能是最低的，但投标会给政府带来最低的总成本;或者(2)不平衡的出价，相当于允许预付款。物质不平衡的FAR定义适用于两种最常见的不平衡投标形式的过度使用:数量误差利用和前端加载。FAR规定，如果不平衡对政府造成不可接受的风险，出价可能被拒绝。
联邦法规法典
《联邦法规电子规范》(eCFR 2015)第23篇“公路”第635.114分部分要求对明显不平衡的投标进行彻底评估。STD决定接受或拒绝这样的投标必须有书面的理由支持。一个只有数学上不平衡的报价可能会中标。如果发现一个投标在数量和物质上都不平衡，联邦政府将支持拒绝该投标的决定。如果STD决定授予这样的投标，联邦政府的行动可以从不同意到同意附带限制联邦参与的应急条件。
联邦高速公路管理局
美国联邦公路管理局(FHWA)的观点受《联邦法规法典》的管辖。FHWA(1988)规定，并不禁止数学上的不平衡投标本身，除非STD通过了禁止这种做法的具体合同要求，并列出了美国审计长关于不平衡投标的若干决定。在其中一项决定中，总审计长规定，预先投标，即使是最低的投标，“也应被视为物质上的不平衡，因为接受投标将导致与预先付款一样的不良后果。预付款是法律禁止的。”
国家运输部门
对每个标准规范进行了审查，以确定其在不平衡投标中的地位，所有这些都列在表1中。具有相同策略的标准规范被分组在一起。很明显，不平衡投标不是所有标准规范都想要的，但它们并不能完全排除不平衡投标。例如，俄勒冈州DOT(ODOT 2015)规定，在数学上是不平衡的，但不是实质上不平衡的出价，可以授予出价较低的投标人。1997年，佛罗里达州议会发表的一份报告审查了佛罗里达州交通部的建筑投标和合同管理，并指出“不平衡的投标，当用来夸大承包商的利润时，损害了建筑投标过程的完整性，应予以劝阻”(1997年佛罗里达州的立法机关)。大多数标准规范所采取的立场是拒绝或保留拒绝过度不平衡和/或物质不平衡的投标的权利，在每一种情况下，提交的投标不平衡的程度将决定标准规范的反应。
标准规范关于前端加载的定位取决于投标中不平衡的程度。FDOT通常会接受预先提交的申请，除非它非常不平衡(佛罗里达立法机构，1997年)。德州运输部(TXDOT) (TXDOT 2004)以相同的方式对待前端装载和数量误差利用，因为这两种形式可能是物质不平衡或仅在数学上不平衡。阿拉斯加州运输部(AK DOT 2015)认为，过于超前的投标等同于允许大量的预付款，因此是实质不平衡的投标，将被拒绝。北卡罗莱纳州DOT(NCDOT,2012)可能会授予─个前期的投标，但有一个程序保留部分不平衡项目的付款，直到项目结束时的最后一次进度付款，以避免提前付款给承包商。因此，承包商将收到他或她的总投标金额，但时间发生了改变，以保护业主的利益，并避免与预付款相关的风险。
金融机构
对国际金融机构通过的标准招标文件的审查表明，虽然不平衡的投标并非绝对禁止，但这些机构不希望这样做(亚行，2010年;日本国际协力事业团，2010年)。标准招标文件采用世界银行(2012)的观点，认为不平衡投标是业主额外风险的一个来源，因此建议，如果业主认为低投标严重不平衡或超前，业主可以增加所需的履约保证金金额，而投标方则会受到损害。增加的数额应足以使业主免受承包商因不履行合同义务而可能造成的经济损失。一些国际金融机构在不平衡投标问题上也采取了同样的立场(JICA 2010;非洲发展银行2012;亚洲开发银行2010)。不平衡投标一词被广泛用于描述不同类型的不平衡投标(如前端加载、数量错误挖掘和串通投标不平衡)。“世界银行欺诈和腐败意识手册”将不平衡投标视为一种操纵投标的计划(世界银行，2014年)。手册中所提供的说明符合两种形式的不平衡投标:串通投标和数量错误开发。美国国际开发署(USAID,2011)将不平衡投标列为不允许的预判欺诈计划之一，其描述与串通投标不平衡相吻合。
根据ADB(2010)和(JICA 2010)的研究，前端加载的主要问题是(1)增加了业主考虑提前支付利息的成本，(2)降低了承包商对完成工作的激励，特别是当后期项目的定价低于实际成本时。同样，美国国际开发署(2003)指出，大量的前置投标降低了承包商完成工作和遵守施工进度的动机。亚行(2010)和日本国际协力机构(2010)指出，业主可以通过在合同中加入一项条款，允许缔约方在实际数量与估计数量偏差超过25%时重新谈判单价，从而避免数量错误造成的不平衡。美国国际开发署(2003年)要求在美国国际开发署的双边援助下进行的建筑项目的业主在投标邀请中声明，严重不平衡的投标可能会被拒绝。它还要求在给投标人的指示中包含一份类似的关于严重不平衡投标的警告声明。
文献中业主的观点
本节介绍了采用业主观点看待不平衡投标的出版物。一些研究工作提出了业主的观点，并完全反对这种做法(chotibongs 2011;Yin等，2010;Arditi和chotibongs 2009;凯尔曼2008;贝尔1989)。Minchin等人(2013) 总结道，不平衡的投标是“生活中不幸的事实”。Renes(2012)指出，公共采购中的不平衡投标会严重阻碍政府为纳税人的钱获得最佳价值的目标，因为它增加了业主的成本，降低了竞争性投标过程的公平性。不平衡的投标打破了投标价格与预期成本之间的联系，使得中标人的选择不再以相关标准为依据。Chotibhongs(2011)认为不平衡投标是建筑行业中一个严重且不道德的问题。Ahlers(2011)指出，不平衡投标不利于竞争性投标的概念，因为它将投标过程变成了一种对承包商和业主都有严重后果的战术游戏。Yin等(2010)得出结论:不平衡投标是承包商的一种策略;但对业主而言，不平衡的投标会导致合同价格低而结算价格高，严重损害业主的利益。因此，建议严格杜绝不平衡投标。Kelman(2008)指出，不平衡的投标做法需要仔细考虑，因为这种做法除了给业主带来价格风险外，还可能是承包商不良意愿的表现。Kenley(2003)认为前端加载在道德上存在问题，对承包商和业主来说都是非常危险的。
国际反腐败资源中心(IACRC 2015)认为不平衡投标是一种更有效的操纵投标的方法，因为对单价的操纵不像其他操纵投标的方法那样容易区分，如操纵规格。IACRC列出了三种潜在的不平衡投标方案，它们符合三种常见的不平衡投标形式:前端加载、数量错误利用和串谋不平衡。Doran(2004)报告称，在一项涉及建筑业道德实践的调查中，86%的受访者同意或强烈同意投标不平衡是不道德的。Abdul Rahman et al.(2014)的后续调查结果证实了Doran(2004)的调查结果，并指出不平衡投标是建筑行业最不道德的行为之一。Abdul-Rahman等人(2010)调查了马来西亚建筑从业人员的职业道德观念，指出前端加载被认为是主要的不道德行为之一。Heggstad et al.(2010)认为不平衡投标是一种腐败阴谋，但作者提供的定义是串谋投标不平衡。在佛罗里达州公共采购官员协会年会上的一次讲话认为，不平衡投标是政府采购中最常见的采购欺诈计划之一(Hoper，2012年)。宾夕法尼亚法典将不平衡投标列为暂停或取消投标人资格的原因之一，这可能是临时的或永久的(PA法典1973)。
这种做法除了会给业主带来投标不平衡的负面后果外，还会对建设项目的绩效产生负面影响。多项文献研究表明，不平衡投标是导致建筑行业承包商索赔的做法之一(Long 2015;Dardona 2013;Bassioni等人2012年;Manzo 1997)。同样，不平衡的投标也会影响绩效的衡量(即项目控制)，并导致项目会计报告的错报(Kollaritsch 1970)。Molenaar等人(2011)的结论是，使用不平衡投标会影响业主成本估算的质量，因为它会损害业主经常用来估算新项目成本的先前投标的数据库。Shrestha等人(2012)指出，不平衡的投标正在挑战项目的经济可持续性，因为它减少了在分配预算范围内完成项目的机会。Manzo(1997年)指出，不平衡的投标增加了业主和承包商之间发生争端
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