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通过管理改革实现可持续城市水系统的转型的加纳
Ernest Nti Acheampong1 amp; Mark Swilling1 amp;Kevin Urama2
摘要
尽管经过几十年的水资源改革，加纳实现可持续城市供水系统的斗争由于多层政治，社会经济和管理特征的复杂因素的作用而加深，在阿克拉等主要城市留下的供给配给系统使用多层次透视框架，本文通过管理改革考察了城市水系统转型的动态。研究表明，通过实施新自由主义经济政策，社会层面的外部压力是如何影响城市水体制的政策方向的，在基础层面为基层创新铺平了道路。 在改革进程中实施这些政策对实现所需的可持续城市用水系统目标并没有什么帮助。该文件建议将公共和私人融资相结合，支持基层改善城市供水系统管理。 然而，随后的城市水政策改革必须通过社会，经济和政治现实的信息，而不是通过经常与当地现实产生冲突的“最佳政策”来告知。
关键词：多层次视角 改革 政策 管理 过渡 城市供水系统
- 简介
在过去几十年加纳的经常性城市水赤字危机已经从一个单纯的技术挑战演变为政治，经济，和社会现实中的水系统复杂多面的相互作用。快速增长的城市人口和工业用水需求正在对老化的城市水基础设施增加供水施加了巨大压力。不断恶化的情况已经严重影响饮用水的生产，而极端的气候条件会造成污染水源有所减少，流域水质下降。首都阿克拉也没有幸免于水资源危机，阿克拉的用水需求远远超过可用供水，留下了配给时间表，超过60％的城市居民有几个小时的水供应而10％的城市居民没有获取水资源 (Kessey 和Ampaabeng 2014)。
在应对危机时，加纳政府开始了一个过渡进程，包括实施财政，监管和体制改革，向借款机构，如世界银行和国际货币基金组织借款（Hirvi 和Whitfield 2015）。改革的基础是落实贷款机构建议的新自由经济政策，它被视为一个能够建立自给自足的水部门的灵丹妙药，还能够吸引私人资本投资（Obeng-Odoom 2012b）。
实施水资源改革是一个有争议的过程，各行为者之间对城市供水服务的社会经济后果产生了激烈的辩论和权力相互作用，。尽管对改革进行了大量的金融投资，但政府将城市供水系统转变为一个高效的财政自给自足的实体的目标尚未完全实现。关键问题是：在加纳实现可持续城市供水系统的政治，经济和社会力量是什么？ 城市水系统的多层次驱动是什么？ 谁是参与改革进程的多个行为者，他们的利益和权力关系是什么？
本文采用多层次视角（MLP）框架，分析了加纳城市水系统在三个相互作用层面，政权、商机和社会层面的变化动态。 通过使用阿克拉摘录，本文探讨了城市水系制度在景观驱动因素的压力下为实施政策而进行的斗争。 为此，本文探讨了当前城市供水系统的政治，经济，社会，技术和管理特征，行为者的相互作用及其对供水和管理的影响。该框架提供了一个重要的起点，提供了对加纳城市供水系统中行为者，网络，技术，机构和过程之间的相互作用的多层次分析的洞见。
MLP框架的应用主要集中在社会技术制度发达的经济体中，很少强调现有制度内的互动和过程中固有的政治。 已经尝试倡导更多关于可持续发展转型的政治导向研究（Meadowcroft，2011）。 在本文中，我们在发展中经济背景下应用MLP框架，最小化技术进步，突出加纳城市水资源制度的社会政治方面。 本文通过加纳的管理改革为城市供水系统的可持续性转型提出了一个新的视角。
1.1多层次视角：一个关键视图
在理解和揭示水管理中不同要素之间的复杂动力学和相互作用时就已经开发了几个分析框架。 例如，Bandaragoda（2000）开发了一个流域水资源管理制度分析框架。 它的新颖性在于它侧重半国家组织的透明政策过程，水服务提供模式和集体行动环境，管理流域共同资源池及其对可持续生计的影响（Kurian 2004）。由Ostrom（2011年）开发和建立的制度分析与发展框架（IAD）提供了一种方法来理解政策过程，通过绘制一个系统的路径来分析以集体安排管理行动和结果的机构。联合国开发计划署（开发计划署）制定了机构和环境分析框架，其中强调了机构和政治因素，以及在特定情况下国家和外部资源使用的程序及其对执行方案和政策咨询的影响 （开发计划署2012）。这个框架探讨了不同行为者的反应，面对激励和约束，以及这些互动会如何影响成功的前景。
在多层次分析中，Pahl-Wostl et al（2010）制定了管理和过渡框架（MTF），支持城市水治理制度和过渡进程适应性管理的分析。 它处理社会系统（行为者网络，机构和治理），个体行为者的行为以及社会和生态系统之间的相互作用的特征。 在理解促进或约束政策实施的内部过程时，语境交互理论（CIT）评估多行为者过程，包括决定过程的路径和结果的关键行动者之间的相互作用（Bressers和de Boer 2013）。
这些框架已经被证明对于机构，政策，过程和参与者之间的相互作用的分析是有用的，然而，它们的局限性是它们无法充分考虑系统内的转变或更广泛的环境变化带来的影响，技术的出现和基层的创新。 技术创新系统（TIS）框架已被用于了解成熟或新兴技术的复杂性，新的激进创新在可持续转型背景下的扩散（Markard和Truffer 2008）。 然而，TIS框架未能明确区分内部和外部因素。
MLP框架超越了多层次分析，以捕捉如何为新兴技术创造突破的机会，同时通过塑造社会技术景观和制度，允许创新产生更广泛的影响。 它的新颖之处在于通过有效地整合各种理论来分析变革过程，从而更好地理解系统的过渡过程，详细分析了如何在社会和商业水平下由外部驱动压力和创新形成现有的制度（Geels 2011）。
尽管MLP越来越受欢迎，但却引发了大量的批评。 Berkhout et al（2004年）和Genus和Coles（2008年）对MLP的各级划分提出了质疑，特别对界定了政权分析的目标。 其他作者特别强调政权作为分析的主要焦点，牺牲社会和商业水平，被视为衍生概念（Van Driel和Schot 2005）。作为回应，Geels（2011）认为MLP实际上是灵活的，没有处方的狭隘或广泛的制度，但是对于构成一个制度，重要的是范围，主题的定义和分析的目标，然后分析是否可以实施。
作为一个受保护的空间，强调内部过程，一些作者已经质疑了基层在社会技术系统中引领新技术和过渡的限制性的能力（Raven等人2012; Seyfang和Longhurst 2013）。 社会被认为是一个缺乏动力的垃圾罐或黑盒子，以适应许多不同的上下文需求和方面，不适合政权或利基（Whitmarsh 2012）。 该文件指出，没有强调不稳定制度的动态如何强制在社会层面改变和重组事件。
MLP被批评为狭隘地关注过渡的社会政治方面，特别是行动者，政治和权力的代理的作用，同时高度重视技术过程（Genus和Coles 2008; Foxon 2013）。虽然承认某些类型的机构，如权力斗争，理性选择和文化层面，Geels（2011）有限焦点仍然坚持有关机构，权力和在MLP框架政治的存在，认为Btrajectories，多层次的比对，社会技术转型总是由社会团体颁布。无论是什么批评，MLP都在不断发展，将建设性的建议和批判结合起来，成为可持续发展转型分析的一个强大而又适应性强的框架。支持者认为MLP不能局限于分析复杂和多方面过渡的机械或方法程序，因此它将始终信奉创造性和主观解释（Geels 2011）。 所有这些见解为加纳城市水系统管理过渡的研究提供了一个出发点。
2分析框架
2.1多层次视角（MLP）
实际上，我们如何解开表现不佳的城市供水系统的复杂性，以了解加纳向可持续城市水资源管理的过渡途径面临的挑战呢？作为过渡研究中的一个重要理论，由Rip和Kemp（1998）和Geels（2005,2010,2011）和其他人（Berkhout等人2004; Grin等人2010）概念性阐述的MLP首先提供了一个框架，了解系统内三个相互作用层（即制度，社会和商机）的变化和交互过程。该制度包括确定特定社会技术系统的主导制度，规则，规范结构和技术。 利基代表了一个保护的空间，在那里出现了激进的创新。 景观形成了影响政权和利基水平变化动态的更广泛的外部环境因素。
动力学主要变化发生在政权和商业水平之内和之间，其中可以是协同或敌对的相互作用（Geels和Schot 2007）。 虽然变化是渐进的，但是政权可以通过各种锁定机制来稳定，例如沉没投资，有利的补贴，官僚机构，限制灵活性和强大的机会的权力关系（根据Whitmarsh 2012）。在本文中，该制度代表控制加纳城市供水系统的制度，政策和结构。 在另一个层面，行动者有自由创造根本性的变化，更少的限制从主导机构和现状解决社会问题，以及影响制度和景观压力（Geels 2010）。在这里，基层和社会联盟创新的出现强烈质疑水的改革和现有的城市供水体制内的实践。社会代表了行动者和机构所处的社会经济，文化和环境背景。 在这个层次的事件是由全球趋势，宏观经济模式，政治文化和其他世界观导致的，超出了政权的直接控制（Grin等人2010）。在社会层面，诸如国际货币基金组织和世界银行等贷款机构主导经济和政治话语权，并影响新自由主义经济政策的实施，例如退出补贴，全额回收成本，权力下放以及加纳水体制中的私有化。
MLP提供了一个非常有用和适应性的分析框架，整合了不同的概念和理论链，以了解城市水系统和服务提供的政策，行动者，结构和机构的变革过程。 MLP已经成功应用于运输部门（Geels 2005），水管理和治理（Van der Brugge和Rotmans 2007），低碳途径（Geels 2012）等不同领域的历史和当代转型研究。
3方法
3.1数据源
本文主要使用定性数据，但也使用来自初级和次级来源的定量数据。 该文件征求了广泛的次级数据来源，包括：水资源，工作和住房部的项目报告，政策文件，年度报告，项目建议书，合同协议，备忘录，来自加纳水务公司，水资源委员会，公共事业监管委员会，加纳统计局和水和卫生监测方案。其他数据来源包括：世界银行和国际货币基金组织（IMF）外部项目文档，以及科学期刊。 通过对这些文件的详细分析，本文分析了城市供水系统的政治，经济，社会，技术和管理特征，并探讨了水管理的历史轨迹，着眼于已经实施的挑战和改革。
该文件还提取了不同模式的水服务，用水模式和不同用户的重要数据，从可持续水改善未来的城市健康（SWITCH）项目（2009年），民间社会组织，如综合社会发展中心（ISODEC） 和全国反对私有化水联盟（NCAP）。
3.2学习联盟平台
水行业的参与者通过国家级学习联盟平台（NLLAP）互动参与。 作为一个将政府机构，研究机构，私营部门和民间社会的多个行为者聚集在一起的创造性平台，NLLAP为行动者提供了一个学习和知识共享的机会，以改善行业参与，并在水和卫生设施中提供高效和可持续的服务和健康（WASH）部门。NLLAP是由学习联盟（LA）模型（Verhagen et al。2008）提供的，其特点是多层次的制度和多利益相关者的行动研究和实施过程。在改革理论的基础上，LA模型是基于这样的假设：平台上的不同利益相关者将在行动研究过程中合作，学习和分享经验，以制定解决方案[城市供水服务]，带来持久的变化（IRC和Triple-S 2014）。 NLLAP已被证明有助于理解政策，实施和组织行为之间的联系。 在使用这种方法时，研究获得了重要的数据和信息，政治和外部力量在社会层面以政策改革，组织变革和管理机制的形式促进政权层面的不稳定，这反过来触发了地方和国家联盟的反对改革制度，抵制社会层面的压力。NLLAP已被证明有助于理解政策，实施和组织行为之间的联系。 研究获得了关于如何作为从三角文学和NLLAP数据的方法，研究个体对话获得了重要数据和信息，其中不同的行动者与研究人员共享知识和专业知识 （Jerneck和Olsson 2013）。
4结果与讨论
4.1加纳城市水系统的特点
加纳的城市供水系统代表了技术，政治，制度和社会经济特征的混合，在多个层面相互作用，创造一个复杂和动态的供水，交付和管理系统。 现有的事态往往促进部门对水资源管理的方法，其中几个重叠的责任领域涉及政治权力斗争和机构冲突（Agyenim 2011）。
4.1.1管理和政治方面
加纳的供水系统的管理结构以自上而下的模式为基础，加纳总统授权任命部长和高层管理（MWRWH 2009）。财政和经济规划部（MOFEP）的任务是筹集资金和批准水利部门基础设施发展的贷款，而MWRWH实施国家水政策并监督唯一生产管道水的GWCL的活动;公共事业监管委员会（PURC）和水资源委员会（WRC）。在加纳水务部门的历史上表明了GWCL和PURC的高层管理任命受到了强大的政治干预（Hirvi和Whitfield 2015）。政治的干预使得与城市水部门的管理形成了三种情景：（1）高级管理人员对政府的强大政治效忠; （2）政府变革通常有新的部长和管理任命，一些基于政治关系而不是强制性的任命;和（3）长期保持最高职位取决于与现任政府建立和谐关系的能力。这些为腐败，政治操纵，有限的独立决策，工作不安全和水体制的不确定性创造了道路。例如，在1987年至2007年期间，GWCL的总经理职位发生了八次变化（同上）。当前的水资源管理主要是非对称的权力关系和政治，深深地交织在社会政治和经济背景中，这使得水管理本质上是具有政治性的（Mollinga 2008）。
4.1.2立法和政策方面
加纳的水管理立法手段是最近才有的，在水务部门的改革产生了两个具有里程碑意义的法律文书，水资源委员会法案552
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