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老龄化与人口减少的挑战：日本的经验与教训
摘 要
日本是一个人口老龄化和人口减少的工业国家，这样的人口状况给宏观经济和微观经济带来了诸多挑战，而日本的高公共债务水平进一步放大了前者，本文强调了在评估日本政府时需要考虑的多重标准，因为日本已经接近了这一人口临界点，在研究日本的宏观经济政策以及社会保险政策框架的具体情况时。它试图为面临人口老龄化前景的国家吸取相关的经验教训，同时认识到在其不同寻常的文化和历史背景下看待日本政策的重要性。该文章指出，日本目前正在努力应对近年来增长乏力以及人口老龄化带来的财政和社会的挑战。
关键词：日本；人口老龄化；减少人口养老金；健康保险；长期护理保险
1.引言
在过去的二十年里，已经有很多关于工业化国家和新兴市场国家老龄化的文章。关注的焦点在很大程度上是前瞻性的，文献关注的是人口结构变化对生育率显著下降、寿命空前延长的国家的影响。但很快，许多工业国家将真正跨越这一人口门槛，并开始经历该年龄人口比例缓慢但不可阻挡的上升。
因为日本有自己特殊的历史，短暂的婴儿潮后是生育率的急剧下降和寿命的推后，日本已经超越了这一点。它的婴儿潮一代出生于1947年至1949年，2012年那代人开始步入65岁。其65岁以上人口的比例今年将上升至26.5%，到2020年将上升至29.4%。此外，日本人口预计将从今天的1.27亿减少到2030年的1.17亿和2050年的9700万。
日本的政策制定者和学者早就预料到了这些变化及其潜在的经济和社会后果.显而易见的问题是:其他老龄化国家可以从日本应对老龄化和人口减少的方法中吸取什么教训——正面的和负面的？通常，关于老龄化人口的文献关注的是，面对庞大的退休人口，政府管理的养老金和医疗保健系统在经济上是否可行。但是，一个经历如此巨大人口变化的国家将面临的挑战不仅仅是对政府财政的影响。
本文将从日本在接近这一人口里程碑之前的经济和社会政策中吸取经验教训。它将从几个角度审视其政策，从日本的宏观经济和总体政策立场开始，然后审视与养老金、医疗保健和长期护理等社会保险制度相关的微观问题。一些经验教训对那些10年后65岁以上人口会膨胀。对于更接近门槛的工业国来说，适应将更加困难，政策选择将更加受限。日本的做法反映了植根于日本独特的社会文化和历史背景的社会保险制度。特别是，它在医疗保健和健康保险方面的做法可能不太适合探索替代医疗体系模式的新兴市场国家。
这个讨论提供了一个其他相似的国家如何面对人口老龄化的经济学家的视角。虽然认识到日本专家在这些问题上的大量研究，但三个观察结果为本文的见解提供了支持。首先，新鲜的局外人可能会发现局内人看不到的东西。其次，事实证明，许多政策改革对日本来说极难采纳，因此仍有许多工作要做。第三，尽管大多数日本和西方学者已经认识到人口老龄化带来的挑战，但他们并没有关注一旦人口达到“老龄化”门槛后所面临的问题。
2.判断老龄人口政策有效性和适宜性的标准
大多数关于人口老龄化的经济学文献都集中在将出现的人口失衡、对政府财政可持续性的威胁以及强加给后代的过度负担。一个国家如果要在人口结构转型的背景下维持和改善今世后代的社会福利，就必须从更全面的角度看待该国面临的多重挑战。在这种情况下，下列标准似乎适合于评估一个国家的政策。
2.1确保财政的可持续性
一个政府的财政承诺——反映了其现有公共债务的偿还、承诺的未来支出、基本公共服务的提供和必要的公共投资——是否与其预期的未来收入流相匹配？任何显著的失衡要么会迫使政府削减承诺——让不同年龄段家庭的福利受到质疑——要么会引发对一个国家未来增长前景的怀疑。
2.2促进代际责任分担的公平性
由特定的几代人承担太大的代际赡养负担，在社会上或政治上都是不可持续的。工作年龄群体承担的过多税收，将危及他们为自己未来的退休需求做准备，以及投资于子女人力资本的能力——后者是任何国家长期经济活力的一项重要要求。相反，老年人的过度贫困会让这变得更加困难，成为可能引发政治反应的社会不安的根源。
2.3促进人民的福祉
这一标准可能过于笼统，因而没有帮助，然而，我们不能忽视“良好社会”的一些重要方面。
2.4促进长期人均增长
赡养老人的压力是否会损害那些可以实现生产率增长以支持后代人均收入增长的投资——特别是对基础设施、人力资本和Ramp;D的投资。
2.5增进老年人健康
具体来说，老年人是在相对健康的条件下活得更久，还是在患有多种慢性疾病的情况下活得更久但不容易？他们是否可以随时获得高质量的医疗保健服务？在日本，有证据表明，随着不健康年龄的增加，寿命也会延长.随着寿命的延长，患痴呆症的高龄老人的比例会上升吗？日本的长期护理保险体系能应对这样的结果吗？
这一标准还应涉及人口中其他人(特别是儿童)的健康状况。同样，老年人健康状况不佳的根源(至少在日本)可能源于饮食、吸烟和许多工作年龄人口所经历的工作压力。
2.6避免“老年贫困”
实现财政可持续性的政策是否是以牺牲大量老年人的贫困——无家可归或处境可疑——为代价的？在日本这样的国家，文化期望家庭成员赡养老人，一般社会可能没有充分感受到这种社会责任。但是由于低生育率，这可能导致许多老年人没有明显的经济支持来源。
2.7维护一个国家的文化完整性
从历史上看，日本一直擅长于将外部创新和政策方法适应其独特的文化身份。但这也可能意味着排除社会保险政策中与社会和政治传统格格不入的有价值的创新。
3.一些共有的经验
3.1避免过分强调人口老龄化的政策
对于这篇论文来说，反对关注人口的“老龄化”显然是具有讽刺意味的。但这种隐含的矛盾来自于人口状况和健康标准超出基本社会保险框架的惊人速度。对于那些在政策框架上仍有灵活性的国家来说，政策信息是避免对退休、领取养老金或获得有利的社会特权的资格规定具体的年龄。
承诺特定年龄点55岁、60岁或65岁的政策框架(如日本)含蓄地将过度或不健康长寿的融资负担社会化。这种框架假设，在这个年龄，个人不再能够通过自己的工作或通过他们在工作生涯中可以合理积累的资产来为自己融资。给予假定的“老年人”社会特权(折扣公交票价等)。试图支付预计不会过多的老年费用。但是，决策者现在面临的挑战是，根据不断变化的人口和健康状况，在设定这种年龄点时引入更大的灵活性。特定的授权政策需要定期进行灵活调整，并且需要很长的准备时间。可能需要根据老年人参与劳动力的预设功能来区分他们(而不是将所有超过特定年龄(例如65岁)的人视为“依赖者”。日本和其他工业国家的经验表明，许多65-75岁年龄组的人有继续加入劳动力队伍的身体和智力能力。
劳动力市场机构必须确保薪酬制度更多地关注生产率，而不是资历或年龄。当人口结构的转变还需要几十年的时间，或者当社会保险框架不发达时，这样的政策更容易被接受。对于那些已经建立了良好规范的国家来说，改革要困难得多。长期以来制约那些即将成为或已经过了这些年龄点的人的行为的政策将寻求维持“神圣的特权时代”。'
一些工业国家在一些政策领域采取了灵活的方法。瑞典的名义固定缴款(NDC)养老金制度——随后被日本、意大利和波兰采用——被认为是一个明显的例子，它允许根据寿命、效用和利率环境的变化调整养老金福利。在许多欧洲国家，法定退休年龄越来越多地随着预期寿命的增长而调整。日本定期调整享受特定社会保险福利的年龄基准或所需的共同支付水平。此外，在养老金领域，许多国家转向明确的缴费框架，迫使个人承担融资风险。
他们自己的退休，而不是这些风险由雇主或社会承担。然而，在许多国家——尤其是日本——劳动力市场并不容易适应那些超过历史传统退休年龄的人的长期就业。
可以简单地指出与福利权利的严格年龄点相关的问题的根源。在日本(和许多其他国家一样)，社会保险框架以及许多其他经济惯例(在就业和工资惯例方面)是在人口标准是高生育率和预期寿命相对有限的时候制定的。由于预计未来几代人的人口数量将会增加，日本政策制定者有理由认为，他们有能力改善老年人口的状况，因为很大一部分老年人口的寿命不会超过10年。因此,“65岁以后继续生存”作为一种风险可以通过社会保险框架得到财政支持。许多人的法定退休年龄定在60岁；有资格领取社会养老金的年龄被定为60岁或65岁。老年人的免费医疗似乎是合适的。当退休年龄得到明确界定时，与资历挂钩的工资率也同样可行。对于像日本这样的国家来说，借鉴其他经合组织国家的经济和退休政策提供了另一个例子，证明成功的政策违背了全球规范。
很少有人口学家更不用说政策制定者能预料到这样的人口和健康标准会变化得如此之快。生育率持续低于更替水平的现实只是在过去二十年才具体化。同样引人注目的是，人们对寿命和健康状况的预期发生了巨大变化。就寿命而言，特别是在日本，65岁的预期寿命持续稳步增长，现在男性达到18岁，女性达到25岁。
健康状况的这种变化有三个方面。对许多老年人来说,“衰老”——就生活的有限功能而言——经历的时间已经延长。运动、饮食和医学所能实现的革命，都促成了社会中许多人的这种现象，并强调了预防性政策的作用，这些政策提高了老年人的生活质量和功能性程度。对于其他老年人来说，多种慢性疾病导致功能下降，但医学科学仍然促进了对长寿的高期望。对于年纪很大的人来说，尽管患有痴呆症，医学已经让许多人活了下来。
因此，个人对寿命和健康选择预期变化的吸收速度与政策环境对这些发展的反应速度之间存在脱节。事实上，随着时间的推移，个人越来越希望退休和领取养老金的时间可以延长到25-30年，而不是过去的5-10年。对退休年龄的预期只是勉强改变了(即使老年人也部分加入了劳动力大军)。实际上，这些变化的速度已经超过了社会适应其期望和规范的能力，而这些期望和规范是关于在社会保险范围内可以资助什么，这给代际公平带来了重大挑战。
3.2养老金、医疗和长期护理只是老龄化社会所面临挑战的一部分
日本的与众不同之处在于，它采取了全面的社会保险政策，并引入了其他与保险无关的举措，以满足以下人群的需求。然而，这些努力足够了吗？最终，非老年人口的经济成功必须支撑任何国家满足其老年人需求的能力。日本的政策制定者认识到需要进行结构性改革以促进生产率增长、解决劳动力市场的低效率问题(包括限制女性和老年劳动力参与的因素)、加强人力资本投资、改革移民政策并纠正许多部门的过度限制。已经做了一些改变。例如，儿童保育设施的可获得性得到了扩大，日本出台了改革公司治理结构的法律，以及与养老基金和机构投资者相关的规则。日本的经验还表明，人们认识到，在微观层面上，需要改造基础设施，以容纳城市中更多的老年人；在宏观层面上，随着年轻人口的减少，需要减少许多城镇提供的社会服务的数量。但总的来说，需要改革的议程仍然很长。
3.3恢复财政可持续性必须与确保所有老年人能够满足其基本财务需求相结合
不可避免的是，老龄化社会的财政压力迫使政府重新评估其社会保险框架的财政可持续性，并检查在缴费率、税收政策和福利方面需要什么样的变化。但是日本的经验表明，解决政府的财政问题并不等同于确保许多老年人不再贫困。虽然日本大多数老年人经济状况良好，但在经合组织国家中，日本的老年贫困率仍然相对较高，表明其福利和社会保险框架存在明显差距。，以及注意到由于其养老金制度的特点，其老年贫困率可能会进一步恶化。这表明，在一个财政上可持续的多支柱养老金系统中，有一个“零支柱”的重要性，它可以提供一个最小的转移(也许是经济情况调查)来限制老年人贫困的问题(例如，澳大利亚的养老金)。
对于今天的老年人，日本需要重点关注:(一)是否需要修改目前的公共援助政策结构或基本养老金的规模；（二）可退还税款抵减的潜在作用；（三）反向抵押贷款系统的可能效用；以及加强预防性健康措施的相关性，以促进老年人的劳动力参与并控制潜在的医疗费用。
同样令人担忧的是，展望未来，目前仍不清楚日本大多数老年人的相对有利地位是否仍适用于2025年后的老年人。更不用说，日本工作年龄群体中被称为“啃老族、自由主义者、寄生虫单身族或社会保险体系的辍学生”的那部分人可能比今天的老年人更没有经济能力来为他们的老年生活提供资金.
日本面临的首要政策挑战
关于日本应对人口老龄化挑战的能力，可以提出三个问题。首先，它的政府能恢复吗？持久的长期人均收入增长，同时实现可持续的财政状况？第二，日本能实现社会和谐吗？随着人口逐渐减少，赡养日益老龄化人口的负担越来越重，代际公平和代内公平的可接受程度如何？即使实现了更快的生产率增长，也必然会出现代际不平等，这将加大压力，以确保老年人承担更重的税收负担。第三，日本能否克服阻碍政策解决这些问题的政治障碍？这些问题的答案同样适用于其他即将老龄化的国家，并提供了进一步的重要政策教训。
3.4在达到“老龄化”人口状态之前，保持公共债务与GDP的比率较低
日本的例子表明,“宏观”层面可能会限制最终的可行性，无论是对政府的财政决策，还是对家庭和企业而言。日本对老龄人口采取政策行动的能力受到其过度公共债务的严重制约.这个问题特别困难，因为即使日本成功提高了人均收入，其庞大的名义公共债务(特别是如果包括隐性养老金债务)也要求日本实现名义GDP增长(面对劳动力萎缩)。如果日本无法实现足以降低公共债务的基
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