2021-10-28 10:10

The regulation of illegal fundraising in China


The rise of technology means that funds can be raised from a large group of people easier than ever. The fall of Ezubao,1 a peer-to-peer (P2P) online lending platform, has angered and shocked the whole country of China, including the head of state, Xi Jinping. Whilst the rise of Financial Technology, in short #39;FinTech#39;, and the regulation of it, has caught the attention of scholars,2 this article does not wish to go down that path. Instead, this article seeks to focus on the very law regulating illegal fundraising which has existed for some time, before the boom of the Internet, and been applied in cases such as Ezubao. Illegal fundraising is not exactly a recent phenomenon. In Securities and Exchange Commission v W.J. Howey Company,3 a case decided in 1946 in the United States (US), the core legal issue was whether an offering of units of a citrus grove development, coupled with a contract for cultivating, marketing and remitting the net proceeds to the investor, would constitute an offering of an #39;investment contract#39; within the meaning of that term as used in the Securities Act of 1933 of the US and therefore require registration under the law. The importance of the case was that, it set out a landmark test, known as the #39;Howey test#39;, to determine whether an instrument qualifies as an #39;investment contract#39; for the purposes of the Securities Act. At the end, Howey was found liable for violating the law.

Likewise, the agricultural sector used to be the focus of China in this area of law. The People#39;s Bank of China (PBOC) issued the Emergency Notice on the Use of Manor Development for Illegal Fundraising4 in 1998 to explicitly ban cases like Howey. Shortly before that, in 1997, China revised its Criminal Law for the first time since it had been introduced in 1980, to include sections for the crimes collectively known as #39;crimes of undermining the order of financial management#39; and #39;crimes of financial fraud#39;.5 This was part of an integrated strategy to curb the problem. The strategic role of the financial markets in supporting sustainable economic growth was formally recognised in 2004, when the Opinions of the State Council on Promoting the Reform, Opening and Steady Growth of Capital Markets (Opinions) were issued.6 Promoting capital markets and increasing public awareness of their importance are regarded as national strategies. Further, the Opinions advocate the need to strengthen the legal and regulatory framework and step up enforcement efforts to maintain market order and protect investors#39; interests. In 2010, the Interpretation of the Supreme People#39;s Court of Several Issues on the Specific Application of Law in the Handling of Criminal Cases about Illegal Fundraising (Interpretation) was issued.7 The Interpretation on the one hand upholds the criminal nature of illegal fundraising, but on the other hand provides leeway for cases when funds are raised for #39;normal manufacturing or business operation and the borrower can return the entire solicited fund within the required time...or if an act is obviously of minor importance#39;.8

This article will be divided into four main sections. Section II will discuss the theoretical underpinnings in this area of law. Section III will discuss the trajectory of the laws regulating illegal fundraising. Whilst the main legislation is the Criminal Law of China, the part will concern its connections with other laws9 which can function together with the Criminal Law as a whole regulatory package. Any notable court cases related to illegal fundraising will be discussed. Section IV will proceed to discuss the causes of the prevalence of the problem. These are stemmed from the demand and supply side factors. On the one hand, entrepreneurs have been baffled by the limited fundraising channels in China. On the other hand, an unusually high saving rate in China means that there is a need to properly channel these savings to productive use to foster economic growth. Section V will discuss whether China is heading towards the right way to regulate illegal fundraising before a conclusion is made. This article is the first ever to present a holistic account of the regulation of illegal fundraising in China.

II.Theoretical underpinnings of regulation in this area

The concerns underlying the context of this article are twofold: first the need to regulate an #39;investment contract#39; as in Howey; second the need to regulate entities functioning as a #39;bank#39;. In the view of MacNeil, the bottom line is, contract and property law should be capable of providing a basic degree of protection to investors.10 Contract is the primary mechanism through which rights and obligations associated with investing are created. For example, company shares can be regarded as a #39;statutory contract#39; that links a shareholder with a company and the other shareholders.11 The contract exists predominantly in the form of the articles of association of a company which define various rights of shareholders, such as voting rights and the right to dividend, and the distribution of power within a company.12 On the other hand, one key concept in property law is ownership. Ownership is a set of legal rights held by an owner in respect of a property, be it tangible like a piece of land or intangible like most types of financial investments. In the context of China, the Contract Law was enacted in 1999 and sought to protect #39;the legitimate rights and interests of the parties to contracts, maintaining the socioeconomic order and promoting the socialist modernisation#39;.13 According to Matheson, there is a degree of convergence between the Chinese Contract Law and that of Western economic and legal systems.14 Western economists and historians have long emphasised the importance of institutions.15 The institutions hypothesis alleges that societies with a social organisation that provides encouragement for inves


一. 导言

技术的兴起意味着从一大群人筹集资金可以比以往任何时候都更容易。 “易租宝”,一个点对点(P2P)在线贷款平台的倒台,激怒和震撼了包括国家元首习近平在内的中国全国。 金融科技已然崛起, “金融科技”及其监管引起了学者的关注,但本文并不希望走这条路。 相反,本文的重点在于规范非法集资的法律本身,该法律在互联网繁荣之前已经存在了一段时间,并应用于 “易租宝”等案件。 非法集资并不完全是最近才出现的现象。 在 1946 年美国判决的证券交易委员会诉 W.J. Howey Compananya 一案中,核心法律问题是出售柑橘园开发单位,以及种植、销售和将净收益汇给投资者的合同,是否构成 在美国 1933 年《证券法》中使用的 “投资合同”,因此需要依法注册。 该案的重要性在于,它提出了一个里程碑式的检验标准,称为 “Howey 检验标准”,以确定一项文书是否符合《证券法》所指的 “投资合同”。 最后,Howey 被认定对违法负有责任。

同样,农业部门过去也是中国在这一法律领域的重点。 中国人民银行 1998 年发布《关于利用庄园开发非法募集资金的紧急通知》明确禁止“Howey”等类型案件。 在此之前不久,中国于 1997 年首次修订了《刑法》,将 “破坏金融管理秩序罪” 和 “集资诈骗罪” 等统称为 “集资诈骗罪” 的罪行纳入其中。 2004 年,国务院发布《关于促进资本市场改革开放稳步增长的意见》(《意见》) ,正式确认金融市场在支持可持续经济增长方面的战略作用。 其重要性被视为国家战略. 此外,《意见》还主张加强法律和监管框架,加强执法工作,以维持市场秩序,保护投资者的利益。 2010 年,最高人民法院发布了《关于办理非法集资刑事案件具体适用法律若干问题的解释(解释)》。《解释》一方面确定了非法集资的犯罪性质,另一方面确定了非法集资的犯罪特征。 为筹集资金用于 “正常制造或经营业务,借款人可在规定时间内退还全部募集资金...... 或某一行为显然不重要” 的情形提供了余地。

本文将分为四个主要部分。 第二节将讨论这一法律领域的理论基础。 第三节将讨论管制非法集资的法律的轨迹。 虽然主要立法是中国《刑法》,但该部分将涉及它与其他法律的联系,这些法律可与《刑法》作为一个整体的法规组合发挥作用。 任何与非法集资有关的值得注意的法庭案件将予以讨论。 第四节将讨论造成这一问题普遍存在的原因。 这些因素来自供需两方面的因素。 一方面,企业家的集资渠道有限,困惑不尽。 另一方面,中国的储蓄率异常高,意味着需要将这些储蓄适当地用于生产性用途,以促进经济增长。 第五节将在作出结论之前讨论中国是否正朝着规范非法集资的正确方向迈进。 本文首次全面介绍中国非法集资监管情况。

二. 该领域监管的理论基础

本条所依据的条件有两个方面: 第一, 需要像在“Howey”那样规范一项 #39;投资合同#39;; 第二, 需要规范作为 #39;银行#39; 运作的实体. MacNeil 认为,底线是合同法和财产法应该能够为投资者提供基本程度的保护。合同是创建与投资相关的权利和义务的主要机制。 例如,公司股份可被视为将股东与公司和其他股东联系在一起的 “法定合同”。合同主要以公司章程的形式存在,其中界定了股东的各种权利,例如表决权和股东的其他权利; 股息和公司内部权力分配. 另一方面, 财产法的一个关键概念是所有权问题. 所有权是指所有者对某一财产持有的一套法律权利,无论其有形如一块土地,还是与大多数类型的金融投资一样,无形的。 在中国,《合同法》于 1999 年颁布,旨在保护 “合同当事方的合法权益,维护社会经济秩序,促进社会主义现代化”。Matheson 认为,中国西方经济学家和历史学家长期以来一直强调体制的重要性。体制假设声称,社会组织鼓励投资的社会将会繁荣。 这种新的体制经济运动一般认为自己是试图扩大新古典主义理论的范围,解释传统上作为赠予的体制因素,例如产权和治理结构。一方面,《财产法》的通过被视为 “向保护私有财产权迈出的重要一步”。另一方面,私有财产权如何在公有或国有所有权的国家强制执行。 仍然发挥主导作用是值得怀疑的。

La Porta 和同事们认为,最佳监管安排可以归结为三大假设。非常宽松的做法意味着,最佳政府政策是使金融市场不受监管,因为市场和一些一般的法律机制足够 市场繁荣。 不那么宽松的做法表明,法律是必要的,因为考虑到了市场参与者的执法费用和机会主义行为。一种选择是使私人订约框架标准化,通过专门法律,特别是证券法,改善市场纪律和私人诉讼。 归根结底,当所有现有市场、法律机制和私人执法奖励措施都被认为不足时,政府干预可能是可取的。 因此,需要一个公共执行者来支持贸易。 公共执行可能起作用,因为执行者是独立的,重点突出。 就本条而言,全世界都出现了最高水平的监管。 例如,在中国,中国银行业监管委员会 (银监会) 和中国证监会 (证监会) 分别监督银行业和证券市场。 这两者的管理目标不一定相同。 Allen 和 Herring 表示,银行监管主要是为了防止系统性风险,而证券监管主要是为了保护投资者和提高效率。正如本节开头所说,下一节也将继续显示,在中国的非法集资涉及这两个领域的监管。

经济管制寻求解决市场失灵问题,如自然垄断、外部因素、信息不完善、委托代理人问题、过度竞争、反竞争行为和破坏性商业周期. 另一方面,社会管制试图实现个人自己无法追求的某些社会目标,包括分配司法和获得司法补救。 MacNeil 特别强调不受限制的访问和信息不对称是监管的理由。如果允许肆无忌惮的个人参与,前者显然会对市场产生有害影响。 信息不对称也是一个问题,因为缺乏信息的投资者可能决定不投资或限制投资,从而缩小了市场的范围和规模。

银行部门有三个功能:流动性转换、到期转换和信贷转换。第一个功能允许用户为消费目的获取资金。 第二个职能是银行在将短期存款转化为长期投资方面的作用。 最后,银行对个人和中小企业融资至关重要。 该系统在正常情况下运行良好,但在同一时间是脆弱的。一个值得注意的例子是银行运行。在大量存款人撤回投资的情况下,银行可能无法通过清算资产和兑现长期投资来满足他们的需求。银行的脆弱性,加上它们履行的重要职能,使人相信它们需要加以管理。在这方面,可以采用四种典型的监管工具。 首先是强加对银行的资本要求。 第二是要求银行以流动形式持有其部分资产。 第三是建立一个万不得已的贷款人,随时准备向银行贷款,第四是存款损失风险的保险。 这些工具在中国见证。 例如,中国于 2015 年推出了期待已久的存款保险制度。当然,这在本文中可能没有什么相关性,因为 “非法” 集资计划不可能由人民银行认可的银行管理,而人民银行是存款保险制度的支持者。

在一项非法集资计划中,广大公众普遍受到影响并蒙受经济损失。 需要区分 “尖端的” 和 “零售” 投资者。后者一般是以个人身份行事的个人,或每一种情况下资金相对较少的小企业。 所采取的措施最有利于这一群体的投资者,因为在这一群体中,信息不对称和行为偏见非常普遍。 在投资者太天真无法保护自己的情况下,标准的法律保护是必不可少的。 可以有各种法律战略。 例如,美国 1933 年《证券法》和 1934 年《证券交易法》为投资者保护提供了两套基本规则:强制性披露和反欺诈。这两个要素往往被视为强势证券市场的根本。 在世界各地,上市的系统主要有两种。 一个是注册系统,另一个是验证和批准系统。前者比较简单,在美国、英国(英国)、香港、澳大利亚、加拿大、新加坡、德国和法国均有发现。 只要申请人符合所有订明上市要求,就无须再办理手续。 在这个体系中,市场是最终的决定性因素。 相反,根据核查和审批制度,有关当局会审查和核实上市文件,如有必要,会禁止公司上市。 因此,在实践中,当局有权决定公司是否可以上市。 这一体系被中国、新西兰、瑞典和瑞士采用。在这一体系中,监管机构本身是质量监护人。 这表明了中国对金融监管的态度,与某些领先市场相比,对市场保持更严格的控制。 问题是,我们希望金融监管是多么密集。

对银行标准议会委员会主席,安德鲁 Tyrie MP,曾经指出:

尽管发生了金融危机和一连二连三的卖错丑闻,我们仍然没有看到任何人被送进监狱。 这是因为没有人应该坐牢,还是因为制裁制度或联合王国的法律制度根本失误?

刑法是金融市场监管的一个重要部分。Hudson认为,将某些金融活动定为刑事犯罪对于创造一种遵守的文化至关重要。刑法在金融法中的大部分目的是要么实现更广泛的政策目标,要么造成追求更广泛的政策目标的印象。 与 Howey 案一样,虽然本案本身并不涉及刑事责任(只要求发出强制令),但美国最高法院确实明确指出,《证券法》的政策是 “为投资者提供广泛的保护”。根据国务院的意见,在中国的情况,中国资本市场被公认为社会主义市场经济的重要组成部分,为国有企业和金融市场的改革和发展作出了重大贡献,对中国资本市场改革开放和稳定增长作出了重要贡献。 优化资源分配和促进经济结构调整和增长. “资本市场的稳定增长” 受到很大重视. 正如舒尔茨所正确指出的那样,《刑法》的制定旨在打击 “某些经济犯罪对中国社会和经济发展的有害影响”。将非法集资定为刑事犯罪显然具有维护中国金融市场稳定的使命。


市场作为无形之手,指导运作良好的市场经济体的参与者以经济上取得成果的方式分配资源。 监管的出发点是,除非市场失灵,否则没有必要进行监管。从历史上看,保护投资者的想法源于金融市场发生欺诈性或机会性行为的风险,因此形成了一套规则,通常称为 #39; 证券法 #39;或#39; 证券监管 #39;. 在确定适当监管水平时有各种考虑. 首先, 任何市场失灵的性质和程度如何? 对证券监管的分析往往基于这样的假设,即证券监管的最终目标是实现有效的金融市场。 有效的市场是价格总是充分反映现有信息的市场。一般的理念是,信息分发的成本越低,市场就越有效。 证券条例旨在降低收集、核查和定价信息的成本。第二步是确定所需的监管干预措施。 除了披露义务外,对欺诈和操纵的限制还可以通过将核实信息的责任置于信息来源来降低信息成本。在美国,联邦在 1930 年代进行干预的理由是市场失灵的争论。 投资者从股票价格操纵和欺诈。 第二,它产生的公司披露程度不高。 1933 年《证券法》和 1934 年《证券交易法》涉及披露要求以及防止市场操纵和内幕交易。 最后一步是对这种补救措施进行评估,以确定是否需要寻求替代补救办法。

传统上,中国对金融监管的态度更像是 “时法崩溃” 或 “时法增长”。例如,中国股票市场是在 1990 年代初建立的,但中国的第一套证券法直到 1998 年才出现。 这并不是说这种模式在中国是独一无二的。 美国也见证了这种法律变革模式。值得注意的是,中国在监管金融市场方面持保守立场。 中国证券市场初期, 中国证监会规定每年可发行的最大股数配额。 其意图是遏制在市场参与者尚未对市场规则及其权利和义务形成了解的早熟市场中可能过多的投资需求。 因此,看到中国采取类似的办法来管理替代品也就不足为奇了。 金融符合其经济改革的务实进程, 被传奇的中国领导人邓小平的名字说成是 “感觉每一块石过河”。

如前所述,中国主要依靠现行法律,特别是证券法和刑法来规范替代融资的出现。 同时,通过司法机构和监管机构发布零敲碎打的规则和其他规则,对监管进行了调整。 关于现行法律,有人呼吁在没有欺诈的情况下,将非法集资罪非刑事化。虽然在其他海外市场,看到金融或经济犯罪的刑事责任并不少见,但这些犯罪通常带有欺诈意图。 。 在美国,伯尼 · 麦道夫骗了他的投资者了 65 亿美元。 他最后被判定违反 1933 年《证券法》、1934 年《证券交易法》和 1940 年《投资顾问法》的反欺诈条款,以及其他洗钱、伪证和盗窃罪的指控,并被判处 150 年联邦监禁。只有当一项企业以欺骗债权人或为任何欺诈目的进行时,当事人才构成刑事犯罪,并处十年以下监禁和/或罚款。 否则,如果当事人在进行交易时只是疏忽,而他们应该知道没有合理的前景,则只会承担民事责任。 这种刑事和民事双重制度可以成为中国的一个模式,即从《刑法》中删除关于非法吸收公共存款的第 176 条,但涉及金融欺诈的第 192 条可以保留。 然而,值得注意的是,有必要表明对英国境内非法贸易的疏忽,但第 176 条更像是一项严格的赔偿责任,也就是说,当集资过程中达到某些阈值时,一方当事人负有赔偿责任。 在英国,一个比较相似的规则也许是公开招股要约的刑事制裁,除非附有经批准的招股章程。非上市公司不可能得到这种经批准的招股章程。 事实上,在中国,设定一个门槛来区分公开要约和私人配售,这并不独特。 过去,英国有 50 人的门槛,低于这个门槛,不认为是向公众提供股票。然而,现在《金融服务和市场法》并没有对什么构成向公众提供要约作出明确的答复。在香港仍然可以看到这种办法的痕迹,例如,一家私营公司最多只能拥有 50 个股东. 如前所述, 中国也有这种要求.

关于非法集资的一个同样争议的问题是,经济/金融犯罪是否应导致死刑。尽管非法集资的法律直到 1995 年才正式确定,但 1994 年,当时长城电力公司总裁沈泰富被判处死刑。 机械科技工业公司推动了立法进程,被广泛视为 “第一起非法集资案”。由于当时没有相关法律,沈国放被判犯有贪污贿赂罪,而不是非法募集人民币 13.7 亿元。 自那时以来,随着非法集资成为犯罪,沈不是唯一一个被判死刑的人。 在吴英案中,吴英最初被判处死刑,后来被缓期执行。在另一宗大致同时判定的高调案件中,曾成杰并不幸运。曾据称从 2 万多人中筹集 35 亿元,被判非法集资。 曾成杰一案引起公众愤慨,因为曾成杰在未通知家人的情况下被处决。 这种做法被广泛批评为 “非人道” 和 “冷”,即使是在一个曾经被判处死刑的国家。据全球死刑问题康奈尔中心称,自 2007 年以来,中国的处决人数(针对所有罪行,而不仅仅是非法集资)一直在下降。 根据对中国 455 名刑事司法从业人员的调查,高达 91% 的人支持死刑。与此同时,大多数人不支持 对经济犯罪使用死刑。

中国当然有一种回避死刑的倾向。 作为《公

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