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公共部门人力资源标杆管理: 展望、问题和挑战
摘要
本文回顾了人力资源管理在管理中所扮演的战略伙伴角色。 本文的重点是公共部门的人力资源管理，在这方面，人力资源管理作为改革公共服务和实现急需服务提供的一种手段，被寄予很大的希望。然而，对公共部门的人力资源管理做法进行的一项严格评价表明，这些服务还有许多不足之处。本文中建议采用标杆管理作为改进公共部门人力资源管理的一个过程，使其能够实现它的价值。本文描述了标杆管理的性质和过程，并强调了在人力资源管理中应用标杆管理的固有困难。最后提出了一些行动计划的建议。确定人力资源管理“最佳”做法的过程需要人力资源管理从业人员和学者的最佳协作努力。如果能够创造性地使用，标杆管理有潜力给公共部门的人力资源管理带来根本和积极的变化。采用标杆管理本身就是检验公共部门人力资源管理专业化程度的试金石。
关键词: 标杆管理，标杆管理过程，人力资源管理，公共部门，公共部门管理
在任何有组织的人类活动中，人自然而然地优先于其他资源，因为只有人才有能力指挥和利用其他资源。因此，有效的人力资源管理对于实现个人、组织、社区、国家和国际的目标和目的已经变得至关重要。具有讽刺意味的是，尽管人被广泛认为是任何组织或国家最重要的资产，但人的发展、动力和利用并不总是占据管理学的中心地位(Bendix，1996，第4-10页)。在管理思想史上，忽视企业中人性的一面使科学管理学派屈服了，导致人际关系和行为学派的兴起，这些学派坚定且成功地把人作为管理的核心(Carrell，Elbert amp; Hartfield，1995)。在现实世界中，工业革命期间人的商品化或去人格化也与工会运动的兴起有关，导致政府干预和管制以及劳资关系和人事管理成为研究领域(Bendix，1995年，第7页)。上世纪90年代，人事管理演变为人力资源管理，并明确了其在组织整体业绩中的战略作用(authur，1994; Cascio，1995; Huselid，1995; Gerber，Nel amp; van Dyk，1998)。
南非人力资源管理状况
从种族隔离政权的废墟中崛起的南非历史充满了人力资源管理不善的例子，以至于在其独立十多年后限制了其发展(副总统 Phumzile Mlambongcuka，2006年)。副总统在推出「优先技能获取联合计划」时指出：只有一个联合起来的国家进行技能革命，才能使我们摆脱我们所面临的危机。我们正在解决僵局，其中一些僵局是系统性的，因此在某些情况下甚至在种族隔离后的南非也根深蒂固。我们面临的一些挑战具有系统性，至少在短期内损害了我们出色的新政策，因此需要采取诸如联合行动方案等干预措施，以加强我们政策的执行。
(http:// www.info.gov.za/speeches/2006/06032810451001.htm)
从历史上看，南非在《世界竞争力评级》(1998年、1999年)所衡量的人力资源资产负债所有标准方面都表现很差。 其中包括平等机会、熟练劳动力、援助、工人激励、人才外流、失业、酗酒和吸毒、社会价值观、文盲、扶养比、人类发展指数和称职的管理者。劳资关系领域与人力资源领域一样，反映了该国的社会政治历史，其特点是种族和政治分歧、歧视、不公平的劳工做法和劳动力市场体系的严重扭曲，导致社会伙伴之间的严重对抗和长期的工业骚乱(Bendix，1996，第71-104页)。
这些严峻的现实促使民主政府颁布了一系列法律，旨在彻底改变人力资源管理和劳资关系领域。 其中包括:
- 1993年第85号职业健康和安全法
- 1995年第66号《劳动关系法》和1998年第127号《劳资关系修正法》
- 1999年第58号《南非资格法》
- 1997年第104号《就业基本条件法》
- 1998年第55号《就业平等法》
- 1998年第97号《技能发展法》
- 1999年第9号《征收技能发展税法》
- 2000年第4号《促进平等和防止不公平歧视法》
- 2000年《公共服务人力资源管理白皮书》
这些行动的目的是建立一个健康、人道、公正和公平的工作场所或社会，没有歧视和压迫，人民和工人在这样的工作场所接受教育和不断培训，以便在和平的工业环境中迎接国家发展和全球化的挑战。2006年，作为南非加速和共享增长倡议的一部分，南非发起了优先技能获取联合倡议，以发展最迫切需要的技能，该协议将推动南非到2010年达到国内生产总值6% 的发展轨迹。执行和实现这些法案和倡议，除其他外，需要管理人员，特别是人力资源专业人员，他们的责任是有效管理其组织的人力资源。南非人事执业委员会提出了一项法案，即《人力资源职业法案》(2005年)，旨在使南非的人力资源管理实践专业化。
本文的重点是公共部门的人力资源管理，在这方面感受到的挑战最为强烈。政府《公共服务部门人力资源管理的白皮书》(2000年)指出，国家部门和省级行政部门雇用了大约120万人，占所有公共开支的50% 以上。它宣布，“因此，人是公务员制度最宝贵的资产，有效和战略性地管理人力资源必须成为公务员制度更广泛转型的基石”。适当地，政府已经接受了从人事管理到人力资源管理的重点转移。 因此，政府对公共服务部门人力资源管理的愿景是“建立一支多样化、称职和管理良好的劳动力队伍，能够并致力于为南非人民提供高质量的服务”。 委员会进一步强调，人力资源管理的实践将以源自《宪法》的以下价值观为基础: 公平、可获得性、透明度、问责制、参与和专业精神。
然而，《公共服务部门人力资源管理白皮书》(2000年)迅速指出了公共部门人力资源管理的不足之处和过时做法，并从以下方面阐述了人力资源管理的各个方面: 过度集中，过度官僚和规则束缚。它关注的是形式，而不是实质和结果。人力资源规划薄弱；填补职位和晋升标准过分强调教育资格和资历，很少或根本不强调要做的工作的要求。 绩效管理也不完善。
所有这些不足之处和种族不平衡只是意味着，政府公开表示希望改变公共服务的提供方式，通过以人为本(通过“Batho Pele原则”)，但总的来说，由于管理效率和效果低下，特别是人力资源管理的状况不佳，这种愿望将大大受挫。
在独立十多年后，南非人力资源管理的状况在宏观或微观层面并没有像预期的那样发生巨大变化。这是由于以下几个因素造成的: (Gerber，Nel and van Dyk，1998; Bowmaker-Falconer，Horwitz，Jain amp; Taggar，1998; 关于HRM的白皮书，2000; Horwilt，Browning，Jain amp; Steenkamp，2002; http://www.ippmedia.com/ipp/guardian/2008/05/27/115219. html)：
1.公司不愿意接受各种立法所暗示或要求的改革和重大变革。
2.工会方面不愿接受人们眼中新政府的资本主义议程，导致政府及其盟友——南非工会大会(Cosatu)和南非共产党(SACP)之间的联盟摇摇欲坠。
3.白人对逆向歧视的恐惧，导致大量移民，在就业公平和多样性管理方面只取得了微弱的进展。
4.工作场所的健康和安全仍然是一个有争议的问题，特别是在中小型企业、矿山和农场。
5.公共部门本身过于官僚主义，抵制变革。
6.技能和收入差距依然存在于种族之间。
7.艾滋病毒 / 艾滋病的祸害使国家和组织的人力资源状况复杂化和恶化。
8.罢工和抗议活动有增无减，因为经济步履蹒跚，通货膨胀，停电，燃料价格和利率上涨严重侵蚀工资。
9.来自政治不稳定邻国的非法移民涌入的压力，导致服务超载，并导致仇外冲突，在2008年5月 / 6月造成六十人死亡。
简而言之，尽管南非拥有强大的立法武器来建立一个有利于人力资源管理的人道社会和组织环境，但事实仍然是，要消除种族隔离的遗留影响，“在获得教育、工作技能和获得管理、专业和职业职位方面造成结构性不平等”(Horwitz，Browning，Jain amp; Steenkamp，2002年) ，还需要更多的年头。这种情况，因此，需要创新的做法，如标杆管理，这是本研究的重点。
论文的目的和结构
标杆管理将结合文中上述问题讨论。本文的目的是倡导采用标杆管理作为修订工具，以便政府能够实现其价值。目标是描述标杆管理的性质和过程，突出人力资源管理中应用标杆管理的固有困难，并提出行动计划。因此，本文的其余部分是结构化的，首先，强调标杆管理的性质和过程，然后回顾了关于研究适用于人力资源管理职能的标杆管理的文献。指出人力资源管理应用标杆管理存在的问题，并对标杆管理的发展前景进行展望。总而言之，本文就如何利用标杆管理改善公营部门的人力资源管理措施提出了方法和建议。
标杆管理的性质
Camp(1989年)首先根据他在美国施乐公司的经验写了一本关于这个问题的书，他将标杆管理定义为寻找行业最佳做法，以创造卓越的业绩。国际基准信息交换所设计委员会提出了更详细的定义，将标杆管理定义为“一个系统和持续的衡量过程; 一个不断衡量和比较一个组织的业务流程与世界任何地方的商业领袖的过程，以获得有助于该组织采取行动改进其业绩的信息”(Lema amp; Price，1995年)。
标杆管理作为全面质量管理方面不断改进的一种手段和提高竞争力的一种手段已获得全世界的接受(Carpinetti amp; de Melo，2002年，第1页)。这一过程在私营部门得到了广泛的应用，在公共部门也得到了稳步的应用(Dorsch amp; Yasin，1998; Auluck，2002)。 事实上，Auluck (2002，第1页)认为标杆管理和学习型组织都是机构的救星，有助提升公营部门的组织表现。在这方面，标杆管理据说在英国已经成熟，超过60%的英国公司声称参与了。 Zairi和ahmed (引自auluck，2002，第115页)指出，1992年至1996年间，标杆管理据报道是全球第三大最受欢迎的管理技术，在英国也是第四大。Watson(1993)认为标杆管理已经从一门艺术转变为一门科学。
文献中已经指出了标杆管理的以下好处(Camp，1989; Rodwell，Jeremy amp; Fastenau，2000; auluck，2002; Carpinetti amp; de Melo，2002) :
1.它有助于培养员工的进取心。
2.它促进了关于事物如何以及需要改变什么的组织对话，这为整个组织的人们提供了一个分享他们的经验和思考的渠道
3.它有助于了解行业内的最佳做法和流程。
4.它有助于更好地理解过程。
5.它挑战企业内部现有的做法，从而鼓励创新和思想交流
6.它有助于根据事实设定目标。
7.它提供了一个有经验的观点，告诉我们需要做什么，而不是依靠一时兴起和直觉。
8.它有助于更好地衡量生产力。
9.它提高了公司的竞争地位。
10.它在工作满意度、学习能力、兴奋度以及标杆制定者之间建立了很大联系。
标杆管理还可以加快确定必要的改进，并促使公司接受这些改进，从而加快变革进程。改进可以采取简化流程、缩短时间和降低成本的形式(Carpinetti amp; de Melo，2002)。员工通常会通过实现标杆来获得职业感觉的提升，意识到他们在自己的领域中取得了最好的成绩。根据 Auluck (2002，第116页)的报告，标杆管理并非规定性的，可以很容易地调整以反映任何特定组织的文化和语言，这是其主要优点之一。
因此，正如 Carpinetti和Melo (2002，第246页)所指出的，有许多领域可以应用标杆管理，从制造业到非制造业组织，包括教育、公共部门管理和卫生保健。在制造业方面，标杆管理的主题包括产品创新、物流、维修、人力资源管理及品质保证等。
标杆管理的过程
标杆管理过程可以分为五个基本步骤，如下所示(Drew，1997) :
1.确定研究对象；
2.选择优秀的执行者(标杆管理伙伴)；
3.收集和分析数据；
4.设定改善工作表现的目标；
5.执行计划和监督结果。
在Longbottom (2000年)的一项涉及200多家英国机构的研究中，他发现几乎没有证据表明，这些机构正在根据自己的企业和战略规划流程，确定项目并对其进行优先排序。相反，标杆管理项目的选择是临时性的，主要来自项目/标杆冠军，基于更新设备或技术的需要，或对成本上升或利润下降作出反应。 这种方法可能会限制标杆管理工作的影响。 因此，Carpinetti 和de Melo (2002，第245页)强调了根据战略目标和市场需求制定标杆的重要性，而不是采取短期的、操作性的改进观点。
标杆管理的类型
有四种主要类型的正式标杆管理(坎普，1989
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