Efficient Public Sector Downsizing
Martin Rama. Efficient Public Sector Downsizing
Abstract
Public sector downsizing is an important part of many developing countries#39; economic reform efforts. Carrying out downsizing operations successfully is not easy, however, and requires careful analysis, planning, and implementation.
PUBLIC sector downsizing is becoming an increasingly important ingredient of economic reform in developing countries. Among the unfortunate legacies of state-led development, bloated bureaucracies and overstaffed public enterprises are especially problematic. Labor redundancies are particularly severe in the transition economies of Central Europe and the former Soviet Union, where the shift from central planning to market orientation requires millions of workers to leave the public sector But retrenchment is needed in other regions, too. In Latin America and South Asia, decades of protective policies have led to the proliferation of white elephants and 'sick' industries, some of which cannot be salvaged. All over the world, technological progress is making natural monopolies disappear, exposing formerly somnolent public utilities to harsh competition. As traditional and authoritarian ways are replaced by more modern and democratic ones, countries#39; governments and business leaders are showing a greater willingness to correct the employment excesses that have resulted from past patronage and cronyism.
In many developing countries, the extent of labor redundancies is so vast that any serious downsizing may actually be politically infeasible, at least if it is to rely on involuntary dismissals. Consequently, a voluntary approach to reducing public sector employment has been popular with developing country governments and the multilateral organizations and donor countries that assist them. More specifically, severance pay is offered to encourage redundant workers to quit and thus overcome their resistance to downsizing, restructuring, and privatization.
Until recently, one of the main obstacles to implementing the voluntary approach to public sector downsizing was its extremely high cost. In a typical national public sector downsizing operation, hundreds of thousands of workers need to be relocated to the private sector, with the average compensation and retraining package amounting to several thousand dollars per worker. A single operation may therefore cost hundreds of millions of dollars. Unfortunately, the countries where such operations are most needed are usually cash strapped. Recent changes in the attitude of some multilateral organizations toward mass retrenchment, however, have significantly eased these constraints. For instance, in February 1996, the World Bank#39;s operational rules were modified to allow lending to fund severance pay, provided that it is being offered as part of a plan to restructure the public sector. And other multilateral organizations have also demonstrated that they favor the voluntary approach to public sector downsizing. As a result, many developing countries are either planning or already undertaking public sector downsizing operations.
While the efficiency gains from public sector downsizing operations are potentially large, there is also considerable risk of mishandling them. It is painfully clear that the public sectors of many developing countries are plagued with large numbers of workers who contribute little or nothing to output or welfare. The issue is whether the use of severance pay packages will encourage low-productivity workers to depart or rather induce their more productive peers to do so.
Returns to downsizing
Financial returns to downsizing result from the reduction in the wage bill of the agency or enterprise being restructured. When the present value of this reduction is higher than the up-front costs of the project-for severance pay, retraining programs, and the like-downsizing has positive financial returns. Economic returns, in contrast, result from a better allocation of labor across sectors. When displaced workers add more to output or welfare when they are outside the public sector than when they were in it, downsizing has posi tive economic returns. In the simplest case, where labor productivity in the public sector is close to zero, all downsizing projects will have positive economic returns. More commonly, however, financial returns may be a poor indicator of economic returns. High financial returns to downsizing projects, however, should come as no surprise. If, as is often done in practice, the equivalent of a couple of years of salary is offered to whoever is willing to leave the public sector, the up-front costs can frequently be recovered, owing to reductions in the sector#39;s wage bill, in only two years. But this calculation does not address the issue of whether workers who take this offer will prove to have been redundant.
There is an indirect measure of the economic return to downsizing-namely, the percentage of displaced workers who are subsequently rehired by the same agency or enterprise. Extensive rehiring reveals a poorly handled downsizing process. In the best case, it implies that workers who were essential to the operation were mistakenly considered redundant. In the worst case, it suggests that workers who had no intention of permanently leaving the public sector were able to cash in by accepting 'golden handshakes' (attractive buyout offers). The absence of any rehiring, however, is not necessarily an indication of a downsizing project#39;s success. Indeed, another type of labor misallocation consists of retaining public sector workers who have low productivity. The sample considered, which was drawn from a cross-country survey of downsizing operations (Haltiwanger and Singh, 1997), is small (Rama, 1997), but the fact that rehiring was observed in 40 percent of the operations, and was very substantial in 20 percent of them, suggests that
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高效的公立企业裁员
马丁罗摩.高效的公立企业裁员
摘要
公立企业的精简是许多发展中国家努力进行经济改革的重要组成部分。然而，成功地进行精简操作并不容易，并且需要仔细的分析、计划和实现。
公立企业裁员正在成为发展中国家经济改革的一个日益重要的组成部分。在国家主导的发展的不幸的遗产中，臃肿的官僚机构和臃肿的公共企业尤其成问题。劳动力冗余在中欧和前苏联的转型经济中尤为严重，从中央计划转向市场导向经济，需要数百万工人离开公立企业，但其他地区也需要削减开支。在拉丁美洲和南亚，数十年的保护性政策导致了大量的白象和“病态”产业的激增，其中一些产业无法挽救。在全世界范围内，技术进步使得自然垄断消失，使以前不受欢迎的公用事业公司面临残酷的竞争。随着传统的和专制的方式被更加现代和民主的方式所取代，国家的政府和商业领袖们表现出更大的意愿去纠正过去任人唯亲和任人唯亲所导致的就业过度。
在许多发展中国家，劳动力冗余的程度如此之大，以至于任何严重的裁员在政治上都是不可行的，至少如果是依赖于非自愿解雇的话。因此，发展中国家政府和协助它们的多边组织和捐助国非常欢迎减少公立企业就业的自愿办法。更具体地说，遣散费是为了鼓励多余的工人辞职，从而克服他们对裁员、重组和私有化的抵制。
直到最近，在公立企业缩减规模的自愿方式的主要障碍之一是其极高的成本。在一个典型的全国性公共部门裁员行动中，成千上万的工人需要重新安置到私营部门，平均每名工人的薪酬和再培训费是几千美元。因此，单个操作可能需要花费数亿美元。不幸的是，最需要这些行动的国家通常是资金短缺。然而，最近一些多边组织对大规模紧缩的态度发生了变化，大大缓解了这些限制。例如，1996年2月，修改了世界银行的业务规则，允许贷款为遣散费提供资金，前提是它作为重组公立企业计划的一部分提供。其他多边组织也表明，他们赞成自愿采取公立企业缩减规模的办法。因此，许多发展中国家要么正在规划，要么已经在进行公立企业缩减规模的行动。
虽然公立企业缩减规模经营带来的效率提升可能是巨大的，但处理不当的风险也相当大。很明显，许多发展中国家的公共部门都受到大量工人的困扰，这些工人很少或根本没有贡献产出或福利。问题在于，使用遣散费的方式是否会鼓励低生产率的员工离职，或促使他们更富有成效的员工离职。
回到裁员
由于机构或企业重组的工资法案的减少而导致的财务收益下降。当这一削减的现值高于项目的前期成本- - -遣散费，再培训项目，以及类似裁员的时候，就有了积极的财务回报。与之相反，经济回报则是在各个行业中更好地分配劳动力。当失业的工人在公立企业之外的时候，当他们在公立企业之外增加更多的产出或福利时，缩减规模会带来经济回报。最简单的例子是，在公立企业的劳动生产率接近于零的情况下，所有缩减规模的项目都将获得积极的经济回报。然而，更常见的情况是，财务回报可能是经济回报的一个糟糕指标。然而，对于缩减规模的项目而言，高额的财务回报应该不足为奇。如果，正如经常在实践中所做的那样，向愿意离开公营企业的人提供相当于数年工资的数额，那么，由于该企业的工资支出在两年内减少，因此可以经常收回预先支付的费用。但是这个计算并没有解决这个问题:接受这个提议的工人是否会被证明是多余的。
有一种间接衡量经济回归下降的方法，即失业工人的比例，他们随后被同一机构或企业重新雇用。大规模的重新招聘揭示了一个管理不善的精简过程。在最好的情况下，这意味着那些对手术至关重要的工人被错误地认为是多余的。在最糟糕的情况下，这表明，那些无意永久离开公共部门的员工可以通过接受“黄金握手”(诱人的收购要约)来兑现承诺。然而，没有任何重新招聘，并不一定意味着缩小项目的成功。事实上，另一种类型的劳动力分配不当，就是留住那些生产力低下的公立企业工人。从一项全国范围的缩小规模的调查中(霍尔蒂万格和辛格,1997), (罗摩,1997)得出的样本是很小的)，但在40%的业务中发现了重新招聘的事实，并且在20%的业务中非常可观，这表明裁员的经济回报很低。
评估裁员
即使所有公立企业工作人员的个人生产力都是完全可以观察到的，识别冗余的工作也不是一项简单的任务。这是因为人员过剩只是其中一种扭曲和缺陷。一般来说，政府机构和国有企业的特点是“错误”的工资标准，那些处于底层的企业收入更高，而收入最高的企业则比私营企业收入要低。此外，他们通常受益于从预算中获得的补贴和转移，而这些资金反过来又由扭曲的税收提供资金。其他不完善的地方在于外部，而不是内部、机构或企业的重组。例如，可能需要数月或数年的时间才能让失业工人找到新的工作。公立企业雇员的大规模流离失所也可能影响其他工人的工作和收入，因为在公司的城镇中经常出现大量的裁员。
仅仅解决一种信息扭曲就不能保证经济效率的提高。当然，最好的解决办法是同时消除所有的信息扭曲和缺陷。在国有企业中，私有化将在很大程度上实现这一目标。私人所有者对“错误”的工资标准和政府补贴和转移支付没有任何兴趣。其他的不足之处可以通过制定适当的规章和创造适当的奖励来解决。因此，在私有化可行的情况下，不应在私有化之前进行裁员。如果是这样的话，政府决定与企业分离的人数和种类的决定，与新业主的计划不太吻合。即使所有的冗余工人都被政府正确地识别出来，每个工人的离职成本也可能太高了。
然而，这一解决过度载人和效率低下的政府企业或机构问题的第一个最佳解决方案可能是无法实现的。对于许多政府机构来说，私有化并不是一种选择，对于少数几家国有企业来说，这可能是不可取的。此外，私有化在政治上可能不可行，至少在政府表明它能够克服劳动阻力和削减就业之前。然而，如果私有化被排除在外，上述的一些信息扭曲可能并非完全可以避免。例如，改变薪酬规模或实现完全成本的恢复可能是许多政府机构或国有企业无法企及的。因此，需要第二种最佳方法。这包括使用“影子”工资，就像影子价格被用于投资项目的经济评估一样。更具体地说，生产力低于影子工资的工人应该被认为是多余的，即使他们的生产力高于实际工资。相反，即使生产率低于实际工资，其生产率高于影子工资的工人也应被保留。关于影子工资的适当公式可以在罗摩(1997)中找到。
逆向选择
当个人的生产力难以衡量时，就像政府管理中经常出现的情况一样，上面描述的影子价格方法是无法实现的。因此，需要采取其他战略来实施裁员。在实践中，典型的策略包括两个步骤。首先，通过比较实际的就业水平和一些被认为是最优的经济效率的就业基准，来估计冗余工人的比例。第二，自愿放弃公立企业工作的人要支付遣散费。这一策略的一个明显的问题是，接受买断报价的工人比例可能不同于冗余工人的估计比例。这一比例将取决于遣散费的水平，但一个更严重的问题——逆向选择问题涉及到幸存者和离职者的组成。
如果遣散费被用来促使政府机构自愿离职，那么辛勤工作的员工将是第一批离开的人。这是因为，如果他们离开公立企业，他们的福利损失会比懒惰的人少。
因此需要设计适当的机制来确定辛勤工作的员工。遣散费和其他机制的主要区别在于，后者应鼓励这些工人留在公立企业。因为懒惰的员工如果被迫离开，他们就会失去更多，他们有可能比辛勤工作者更重视工作保障。因此，向政府机构的雇员提出的一项提议，将允许那些放弃任期的人转而使用待遇较好的固定期限合同，这可能会吸引那些努力工作的员工，但对懒惰的员工来说，这看起来不那么吸引人。在实践中，可能需要一个选项菜单，可能包括标准的遣散费。关键不是菜单上的具体项目列表，而是使用自我选择来替代关于公立企业工作人员特征的完美信息。
多付的款项
补偿流离失所的公立企业工作人员的需要来自于他们因流离失所而受到的福利损失。这些损失有几个方面，包括收入、稳定和公立企业和私营企业工作之间可能存在的差距。在公立企业工作人员不能被合法解雇的情况下，任何低于每名工人所感知到的损失的补偿将不能鼓励他或她的自愿离职。但是，即使解雇是合法可行的，薪酬不足也可能使重组计划脱轨，因为公立企业员工是许多社会中呼声最高、最有影响力的利益集团之一。最后，如果政策制定者的关注范围超出法律和政治约束，他们或许能够以公平的理由为补偿提供理由。
然而，补偿提议可能与发展中国家经济政策改革的更广泛目标相矛盾。多边组织和捐助国支持的许多改革努力的目标是使公共开支转向最需要的人。这些努力的基本原理是，总体而言，穷人，尤其是农村穷人，在决策过程中有着不成比例的微弱发声。有些人会说，支持这样的付出，使预算程序倾斜，有利于穷人，并提供慷慨的资金，为公立企业工作人员支付遣散费，而这些人通常并不贫穷，这两者之间存在冲突。虽然提供遣散费的决定应以个案为基础，但显然没有理由对失业工人进行过度补偿。
运用最常用的经验法则来补偿失业的公立企业工人经常会产生问题。通常，遣散费是最近调查的公共企业工资的倍数。因此，那些处于高层的人(比如，专业人士)比底层的人(比如说，门卫)被提供了更高额的交易数。但相对而言，那些处于顶层的人如果离开的话，损失会更少。由于公立企业的平等主义性质，他们的工资通常低于相应的私营企业工资，而对那些处于底层的人来说则相反。因此，根据公共部门工资发放的遣散费，将会对等级最高的人给予过度补偿，但却不能鼓励底层员工的离职。然而，请注意，冗余往往在底部更为普遍。
用于设定遣散费的经验法则一般是基于公立企业员工的一两个可观察到的特征，包括他们的工资。但是，一些案例研究表明，利用其他可观测特征的信息，可以更好地预测他们的福利损失。例如，对于那些教育程度较低、工作资历较高的人来说，流离失所的福利损失往往更大。对于女性和拥有大家庭的员工来说，他们的规模也更大。虽然具体的决定因素因国家而异，但研究表明，更好地裁减遣散费可以减少20%或更多的裁员(阿瑟德, 1997)的总成本。当然，在一些国家，可能不可能以性别等特征来支付遣散费。但即使有了不完美的裁减，节省的费用也远远超过了制作和处理裁减所需的数据的成本。
结论
在这种情况下，精简业务和结构调整方案之间的简要比较可能是必要的。对结构调整方案的主要批评之一是对其对政府效能的不利影响。有人认为，通过压缩政府工资，这些项目鼓励了最熟练的工人离开公立企业。毫无疑问的是，如果摆脱那些不那么熟练的公立企业工人，并利用由此产生的储蓄为更有技能的工人提供更好的工资和工作条件，就能取得更好的结果。然而，一个处理不当的精简程序并不能改善问题。更熟练的公共部门工人仍然会离开，可能会有更大的数字，而且纳税人的成本也会更高。
可以采取一些实际步骤，以确保公共部门缩减规模实际上提高了经济效率，它们包含了5个简单的主张。首先，在经济上可行，在政治上可行时，缩减规模不应先于私有化。政府通常不擅长做管理决策，而设计精简操作就是其中之一。第二，要停止的活动和与工作分开的工人，应在任何遣散费提出之前确定。离职者的人数和组成不应是全体员工的遣散费的结果。第三，用于确定冗余工人的机制应适用于每一种情况。可能需要工程师来评估国有企业的劳动生产率，但博弈论专家可能更擅长为政府机构的员工设计合适的选项菜单。第四，过度配置只是影响缩小规模的公立企业的几个信息扭曲和缺陷之一。公共企业和私营企业之间的工资差距、低效的税收制度、长时间的失业，以及将遣散费或提前退休的成本转嫁给其他机构的可能性，都可能模糊了裁员的真正回报。第五，应该避免对失业工人的过度补偿。公共部门的雇员通常都不贫穷，因此，给他们提供过分慷慨的遣散费，与将政府支出重新调整到最贫困人群的努力相冲突。
如果充分的补偿是合理的(这是一个很大的假设)，劳动力市场数据可以用来预测工人的失业损失，从而使政府能够调整其遣散费。
本文借鉴世界银行关于公共部门紧缩和有效薪酬方案的研究项目。参见http://www.worldbank.org/html/prdph/downsize/home.htm
侧边栏
厄瓜多尔中央银行缩减规模
上世纪90年代初，厄瓜多尔中央银行雇佣了5800名相对高薪的员工。政治赞助和糟糕的管理是造成人员过多的部分原因。除此之外，由于金融自由化，其他的冗余是必要的，这减少了BCE直接信贷分配的范围。不管原因是什么，BCE管理层的一项非常粗略的评估显示，5800名员工中有一半是多余的。BCE的管理人员因此接受了裁减人员的必要性。这种减少发生在两个截然不同的阶段。
1992年的第一轮选举导致1400名员工在严格自愿的基础上离职。向所有低于最低退休年龄的人提供相当于30年全国人均收入的遣散费。混乱接踵而来，因为大多数员工认为所提供的补偿方案太过慷慨，因此就匆忙申请了遣散费。工作了。尽管人们普遍认为该提议是慷慨的，但BCE员工工会努力改善它。与此同时，BCE的员工超过了最低退休年龄，他们进行了游说，希望获得新的一揽子计划。但并非所有人都感到高兴。国会认为这是滥用政府资金。成立了一个议会委员会来调查这个问题，而BCE主席也面临着审判的可能性。虽然他没有进监狱，但他丢了工作。与此同时，由于人员裁减缺乏选择性，BCE的生产力进一步下降。
第二阶段发生在1994年，在非常不同的背景下。根据1992年《货币管制和国家银行法》的规定，工作离职必须明确地基于BCE的作用和职能。在实践中，将所有人员划分为三组，分别为A、B和c。A组的员工是BCE无法承受的损失;因此，他们无法获得新的遣散费。在另一端，C组的员工显然是多余的。问题是他们不能合法地被解雇。因此，在个案的基础上，他们被告知，新法律的准备将会消除政府雇员的工作保障，而BCE的下一个补偿(即在相关法律颁布之后)将比现在的更不慷慨。使用这种威胁是成功的，因为C组的所有员工都同意离开。最后，B组的所有员工都可以选择留在BCE，或者接受遣散费。在这种情况下，B组和C组的遣散费没有超过10年的国家人均收入。总的来说，在第二阶段有1400名员工离职。那些留在BCE的人随后经历了对工资结构和工作条件的彻底改革。介绍了工作描述和性能评价。为了便于对其余人员进行重新分组，已经出售了总共14座BCE大楼。据报道，留在BCE的人的士气有所提高。
这个精简程序的顺序，第一个阶段几乎犯了所有的错误，而第二阶
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