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爱沙尼亚环境影响评价系统的有效性
摘要:为了有效，环境影响评价(EIA)系统首先必须将具有重大环境影响的项目在没有环境影响评估的情况下实施的可能性降到最低。其次，减少没有向决策者提供必要的信息的环境影响评价的数量，因为环境影响评价的作用是改进决策者的决定。本研究的目的是要了解在爱沙尼亚实施的项目中，没有环境影响评价的项目在多大程度上造成了重大的环境影响，并测量了对决策没有影响的环境影响评价的相对频率。通过电子邮件分发调查问卷进行了广泛的调查去发现政府机构、地方自治政府和开发商的信息。没有证据表明原本可能由于环境影响评价而减轻影响但是未经环境影响评价的项目已经产生了环境影响，相反，大约一半的环境影响评价并没有改变有关当局的决定。这一比例对强制性的环评和根据判决启动的规定均有效。我们认为，无影响的环境影响评价的比例过高，并且有必要重新考虑适用于具有强制性环境影响评价要求的项目以及判决实践的规定。
1介绍
三十年来, 公共和私营部门为环境影响评价分配了可观的人力和物力资源。因此, 关于环境影响评估的有效性的问题是合理的, 甚至是必要的: 有关当局迫切需要反馈以决定系统的发展需要和比较不同国家的系统。令人惊讶的是, 这个问题在冗长的环境影响评估文献中理应受到相对有限的关注。除此之外, Petts (1999) 的原因是 '对环境影响评价实践的明显反感', 这可能是由于处理这个问题的方法困难所致。他们开始用不同的方法定义 '环境影响评价有效性' 一词本身。这一术语的含义有很大差异-从参与者对环境影响评估结果的满意度 (Teisman, 1992 Deelstra 等) 到对一个或几个变量的评价, 如遵守立法, 控制机构的特点、经营业绩、环境影响评价文件的质量、评价影响的方法, 特别是影响环境评价对作决定的影响 (巴克和木材, 1999;Ortolano 等, 1987;萨德勒, 1996)。一些作者 (卡什莫尔等, 2004) 说, 有效性评价应基于研究小组对有效性意义的解释, 而其他学者(如 Hilding-Rydevik, 2006) 指出, 一套适当的评估标准是特定于国家的。许多有效标准反映了对环境影响评估目的的理解的分歧--有效性通常被定义为产生预期效果的能力。有越来越趋势来解释这种差异的原因是从理性主义决策模式的转变, 后者主要是在环境影响评估的早期阶段, 转向行为 (政治) 模式。与第一个强调直接影响决策的人相反, 后者侧重于间接后果, 如环境教育带来决策当局价值的变化、体制变化和建立共识。因此, 对环境影响评估的主要实质性目的 (以及有效的基本标准) 的地位进行了挑战, 宣布了对重申 (基本) 目标的必要性 (Jay 等, 2007)。
尽管有批评, 对决策的影响仍然保持其重要性作为评价制度有效性的标准, 因为它有价值的属性-有描述性统计和参与方的理解的可计量原则。此外, 在实现间接和难以量化目标方面的努力, 如促进合作、教育公众和当局以及促进可持续发展, 是否能够充分取代短期下降来实现环境影响评估的主要实质目的。毕竟, 有实施理性决策的政策的范例。例如, 分析层次程序在美国的政策选择关于中国 (Saaty, 2005)。有鉴于此, 对理性和政治决策的解释相互排斥似乎有点过于极端。
环境影响评价对决策的影响首先取决于:
（1）环评体系对所有具有重大环境影响(风险)的项目的影响。在没有环境影响评价的情况下，对环境影响较大的项目所占的比例越大，即环境影响评估系统的有效性就越小，环评系统的有效性就越小（环评系统没有开始做它准备做的事情）。
（2）向决策者提供重要信息的能力。要做到这一点, 它必须筛选出可忽略或众所周知的环境影响的项目。这些项目在受环境影响评估的比例越大, 环境影响评估系统 (系统浪费资源) 的效率就越小。此外, 必须确定和评估所有重大的环境影响, 并对替代品进行适当的比较 (信息是可靠和完整的)。在此基础上, 本文试图描述爱沙尼亚环境影响评估系统的有效性。本研究的目的, 首先是量化在没有环境影响评估的情况下实施重大的环境效应项目的比例, 其次, 量化对决策没有影响的环境影响评价的相对频率。
2方法
2.1 运作
在没有环评的环境和建筑许可数量的基础上，计算了环评的比例，并导致了后来对环境的重大影响。在本文件中, 如果有下列情况, 被允许活动的环境效应被认为具有潜在重大意义:
（1）自然人和法律机构提出的申诉, 或
（2）违反许可条件的文件。
如果发展商提出的活动是:
（3）不经修改 (限制) 实施, 或
（4）不允许 (0 替代), 但拒绝不是由于环评结果, 或
（5） 修订, 但环境影响评估并无因果关系
结果和提出的要求。
本研究的决定, 是指根据环境影响评价报告作出的最后决定。
2.2 调查
在2003年至2004年期间，在该国最活跃的发展中地区的Harju县(北爱沙尼亚)，对错误地未启动的环境影响评价(Uer)的调查是基于环境和建筑许可的。2003年至2004年期间被认为是最佳时期:一方面，2003年签发的许可证数量大幅增加(见图2.1)，另一方面，由于最近批准的活动许可，这段时间太短，无法显示其影响。根据官方数据库，在这段时间内发出了451份环境和9694份建筑许可证。为进一步的研究选择了大小为100和200的随机集。
在2005-2006年期间，我们选择了环境影响评价对决策影响的调查(Ni)。选择是基于这样一种假设，即在最近的环境影响评价中，数据的可用性和可靠性更大(参与者更容易找到，他们记住了事件，更容易找到相关数据)。在2007年开始的环境影响评价被排除在外，因为在所有可能的情况下，这些还没有在本研究开始的时候完成。研究包括所有环境影响评价(共198个)在选定的时间框架内开始。此外，还包括制定详细计划的战略环境评估(SEA)，这是由于规划涉及具有潜在重大环境影响的活动(90个案例)的原因。
为了获得有关所考虑的活动对环境影响的资料，并就环境影响评价对决策制定的影响，编制了强制选择问卷。Uer调查问卷包括有关被授权活动的文件投诉和违反许可证条件的问题。第一部分的Ni调查问卷阐明了环评过程的现状(完成、持续、中断)，并在环境影响评价的基础上进行了详细的调查。调查问卷的主要部分集中在环评对许可证发放的影响。
问卷通过电子邮件分发。为了提高信息的完整性和可靠性，对几个信息来源进行了平行询问。考虑到环境许可证的Uer调查问卷被提交给决策者(Harju县环保部门)，环境检查部门，开发商，以及项目所在地的地方自治政府，而关于建筑许可证的调查问卷被寄给决策者(地方自治政府)和检查机构。在100个选定的环境许可中，92个成功地交付给了被调查者。总共有133份Ni问卷被交付给开发者，他们的地址可以找到，另外189份给决策者。在第一次接触后的一个星期，没有被调查者收到第二封电子邮件。
Uer问卷环境许可证的回收率100%由决策者(Harju县环境部门)和环境检查部门，13%由开发商，36%由地方自治政府。环境检查部门返回了所有建筑许可的信息，而只有20%的人得到了决策者(地方自治政府)的回应。
总共收到162份调查问卷，因此只有26份来自双方，决策者和开发商(响应率36%的决策者和45%的开发者)。61个未完成或中断的环境影响评价被排除在进一步研究之外。总共有75个可用病例需要进一步分析;因此，两名受访者都报告了其中9人。为了对影响的重要性进行最后的评估，反映了环境影响评价的必要性，以及环境影响评价对决策的影响，在必要的情况下，还会对受访者进行调查。
根据获得的资料, 这些案件分为以下几组:
（1）未发现环境影响评估 (决定被认为不受影响);
（2）适度影响 (在环境影响评估报告中建议的一些修改建议的活动被接受);
（3） 显著的影响(作为环评的结果，一个备选方案，包括零选项，被选为最初提议的变体)。
危险废物处理许可证
地质调查的许可证
矿产资源开采许可证
环境空气污染许可证
水资源特殊用途许可证
浪费许可证
图2.1 在Harjumaa的环境许可证的结构和动态
（基于klis.envir等2007.9.20的数据）
3 结果与讨论
3.1 未进行环境影响评价的活动对环境的影响
根据环境监察局的数据，有七次投诉和九次违规记录;其中两项涉及一项和同一环境许可证下授权的活动。哈居县环境部门提供了八项投诉和开发人员的投诉。令人惊讶的是，环境检查部门和环境部门的数据只在两种情况下发生，这是指这些机构之间的信息交流不足。在环境许可证授权的92项活动中，有21项或近四分之一是有问题的，即造成投诉或违反法律要求的活动(见表3.1)。
关于申诉和侵权行为性质的补充资料表明, 只有六起案件 (7% 的活动正在审议中), 其原因是一个真正的环境影响, 而其他15项则与正式偏差有关, 比如不遵守报告要求。实际环境影响表现在一个或几个以下列出的方式:
▪气味;
▪石油污染;
▪空气垃圾 (粉尘) 浓度超过阈值;
▪将未经处理的废水排放到接收水体中;
▪在卫生保护领域的废物处理。
在所记录的环境影响中, 气味、油污和废水排放是由于与正常工作制度 (紧急情况、修复) 的偏离, 而卫生保护区的空气污染和非法废物处理是蓄意违反许可条件。在所有情况下, 影响都是短期的, 并发生在一个小区域。因此, 申诉和违规行为的性质并没有提出任何论据来断定这些影响是由于缺乏或无法获得适当的信息而发生的, 如果可以通过环境影响评价提供此类资料, 本可以避免或减轻这种情况。
没有任何一项环境投诉或违规行为与在施工许可下授权的活动有关。在这里，应该考虑到发放建筑许可证的数量很大，而且大多数都是小项目。此外，造成环境影响的大部分活动都涉及环境许可，因此，投诉和违法行为首先与这些许可证有关。
表3.1 在没有环境影响评估的环境许可下所获授权的活动的环境后果
|
源头 |
投诉 |
违规 |
总数 |
||
|
1-2 |
ge;3 |
1-2 |
ge;3 |
||
|
环境检查员 |
5 |
2（2） |
7（1） |
2（1） |
16-2=14a |
|
（5％） |
（2％） |
（8％） |
（2％） |
（15％） |
|
|
Harju县环保部门 |
6 |
2 |
0 |
0 |
8 |
|
（7％） |
（2％） |
||||
|
开发商 |
1 |
0 |
0 |
0 |
1 |
|
92个许可证中的问题。 |
23-2=21b |
||||
|
（23％） |
|||||
3.2 对决策的影响
总结 (所有受访者) 关于环境影响评价对决策影响的数据见图3.1。令人惊讶的是, 从开发商和决策者那里得到的数据显示, 无影响/适度影响环评的比例存在显著差异: 开发商数据中不影响环评的比例显著超过其比例决策者的反应 (图3.2)。进一步的分析显示, 观察到的差异与环境影响评估启动所依据的论据有关。在爱沙尼亚, 环境影响评价和环境管理系统法 (2005) 所列活动必须进行环境评价。在所有其他情况下, 该法要求有关当局判断拟议活动对环境的影响是否具有足够的意义以保证进行环境评估。这一做法符合欧洲联盟环境影响评估指令附件一, 其中列出强制性的环境影响评价项目, 并在预期对环境产生重大影响的情况下, 将项目提交附件二 (理事会指令 97/11/EC)。
根据从决策者收到的数据, 强制性环评的绝大多数 (80% 以上) 对决定有适度影响, 只有百分之十以上没有任何影响。相比之下, 在当局的判断所引发的环评中, 适度影响和不影响的环评的比例相对较近, 分别为55和 45% (图 3.3)。将这些结果与开发人员提供的数据进行比较 (图3.4) 说明了基于判断的无影响环评的频率一致性 (差17百分点), 但在比例上几乎有五倍的差异。无影响强制性的环评。这意味着评估强制性环评的效果的差异, 正是这两组受访者在无影响/适度影响环评的比例上有何不同的
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