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就业机会或歧视困境：庇护工厂和残疾人就业
劳拉·霍夫曼
2011年1月，残疾人权利组织，国家残疾人权利网络（NDRN）发布了一份报告，批评使用某些涉及残疾人的就业做法。在报告中，NDRN认为继续使用这些做法相当于系统性在就业方面歧视残疾人，而不是为残疾人提供有保障的民权保护。其中一种做法是使用庇护工场，即“基于设施的日间计划，由残疾成年人参加，作为在开放的劳动力市场工作的替代方案”通过提供相对简单的工作活动和定制的教育计划，可以设计这些工作坊帮助残疾人找到长期工作或过渡到开放的劳动力市场。然而，根据NDRN的执行主任的说法，庇护工场并不是他们所承诺的，有时也会成为良好意图如何导致可怕后果的一个令人不安的例子。这份报告只是NDRN在这个问题上的开始;该组织于2012年4月发布了另一份报告，对于使用庇护工场作为残疾人就业选择提出了更多批评，在残疾人社区和整个美国都更加关注这一问题。
美国还制定了一系列旨在确保残疾人就业机会平等的联邦法律。最值得注意的是，“美国残疾人法案”（ADA）第一部分禁止在受保护实体就业的各个方面歧视残疾人。尽管有这些保护措施，为残疾人福利实施的许多就业做法实际上并没有带来额外的平等就业机会。劳工统计局（BLS）最近在美国劳工部发布的统计数据描绘了残疾人整体就业前景的惨淡景象。根据BLS报告，2011年，17.8％的残疾人就业......无残疾人的就业人口比例为63.6％。此外，根据美国就业总体月度编制的统计数据，截至2012年6月，残疾人口的失业率仍然高于非残疾人口。
鉴于这些令人不安的统计数据，有必要询问庇护工场是否是今天鼓励残疾人就业的相关和成功的手段。庇护工场是否代表了残疾人的陈旧观点，并继续被认为是关于残疾人及其参与社会能力的过时心态，特别是在就业方面？或者，庇护工场是否为残疾人提供了一些有价值和有价值的东西，至少提供了就业机会？本条重新审查了为残疾人就业而使用庇护工场的情况，以及这种用途对于残疾人现有的就业法律保护意味着什么。
关于在工作场所治疗残疾人的政策制定也是全球性的。从历史上看，国际社会一直寻求促进残疾人的平等就业机会，从1944年国际劳工组织（劳工组织）开始。此后，关于残疾人的国际政策的其他几项声明也同样表达了对确保残疾人在就业的各个方面得到平等对待。 一些国际文件支持残疾成年人在社会中的全面融合，包括1948年的“世界人权宣言”，1971年的“联合国智障人士权利宣言”以及最近的联合国“权利公约” 2006年12月13日通过的“联合国残疾人权利公约”，国际政策界关于残疾人权利的最新声明之一。该公约有几个部分专门致力于表达个人的观点（可用性必须在其法律保护方面得到平等对待。第5条重申残疾人有权根据法律享有平等待遇：“所有人在法律面前和法律面前人人平等，并且有权享有歧视平等保护和法律利益。“公约”第27条专门用于残疾人就业。具体而言，第27节强调缔约国有责任在与其他人平等的基础上保护残疾人享有公正和有利的工作条件的权利，包括平等机会和平等工作的同等报酬。价值，安全和健康的工作条件，包括骚扰保护和申诉补救......
虽然在全球范围内，许多国家利用庇护工场为残疾人就业，但一些国家已采取立法行动，以减少或取消使用这种做法。本文从比较的角度重新审视了有关使用庇护工场的问题。首先，本文将追溯在美国使用庇护工场和残疾人法律政策的历史。接下来，本文将研究现有的关于残疾人就业的国际和国外法律和政策，以及这些法律和政策对使用庇护工场的潜在影响。然后，本文将研究其他国家在庇护工场问题方面为实施残疾人就业国际政策所做的工作。本文还将考虑支持和反对使用庇护工场的论据。最后，有人会争辩说，美国面临巨大的全球压力，需要重新考虑使用庇护工场的做法，美国政策制定者应该为残疾人找到其他就业选择，可能是通过有目的的使用
一，庇护工场的历史和美国残疾人就业政策
虽然美国许多人可能会发现庇护工场的概念是外国的，但在美国已有一个多世纪的庇护工场。在珀金斯盲人研究所，早在1840年就确保盲人的工作免受开放劳动力市场的竞争，以确保残疾人有永久的就业机会。一百多年后，在1950年代和1960年代，庇护工场越来越受欢迎。有证据表明，在第二次世界大战后，庇护工场作为残疾人就业机制爆发：
第二次世界大战后的几十年的特点是庇护工场增加最多，服务范围扩大，包括智障成人。例如，在1948年至1976年间，美国的庇护工场数量从85个增加到大约3000个。2007年，估计有136,000名残疾成年人在美国42个州参加了庇护工场。
美国需要注意的是，使用庇护工场作为雇用残疾人的手段已经成为一个争论问题1933年至1935年的国家工业复兴法案（NIRA）是美国第一个关于残疾人就业，并且是1938年“公平劳动标准法”的前身。直到1935年宣布违宪，NIRA规定“以生产率为基础的次级最低工资，通过证书制度安排”残疾工人，在竞争性行业中为他们提供最低工资的75％，并在庇护工场保持不到工资。 1938年通过了“公平劳动标准法”（FLSA），继续通过使用最低工资来治疗残疾人，这为在残疾人就业中继续使用庇护工场打开了大门。根据FLSA，认证体系根据第14条重新制定，并没有为残疾人设定法定工资底线，但从行政上来说，竞争性行业中残疾人的最低工资设定为联邦FLSA最低工资的75％。在庇护工场，地板以生产率为基础，没有下限。
1963年，美国关于就业和残疾人的政策似乎从使用庇护工场转向更具包容性的就业机会。根据NDRN：
1963年，“发展性残疾人援助法案”和“权利法案”（DD Act）获得通过。 法案开始转变国家政策，重点是需要提供支持和机会，促进社区中的残疾人的独立性，生产力，融合和融入，并强调就业。
接下来的几项关于残疾人和就业的美国政策发展描绘了一个国家正在努力确定如何将残疾人安置在就业中并确定平等的就业机会。美国关于残疾人的就业政策仍然与工资和次级最低工资的使用密切相关。 1966年，对DD法案的修订增加了残疾人就业机会，使用了庇护工场。NDRN将这一政策转变描述为包括更广泛的FLSA残疾定义，增加可支付的工人数量少于联邦最低工资，同时也增加了庇护工场的流行率。但是，最低工资并没有继续使用：
1973年的康复法案（康复法案）明确强调了竞争性工资的重要性，即使对于那些残疾最严重的人也是如此。然而，在1986年，FLSA再次修改后又倒退了一步。该修正案删除了有残疾的工人的任何特定最低工资标准，使雇主更有利于剥削残疾雇员。
康复法案基本上启动了美国残疾人就业和社区融合政策。根据该法案，“国会促进了社区融合的理念......将其目的之一确定为#39;促进和扩大残疾人在公共和私营部门的就业机会，并将这些人纳入就业。
也许最大的改变是保护拥有疏忽的人的合法权利，包括对就业的保护，随着1990年美国残疾人法案（ADA）的通过，国会明确阐述了制定ADA以提供清晰和全面的主要目的。消除对残疾人的歧视的国家授权。“ADA”专门针对消除歧视，包括“隔离”并确保禁止残疾人从丘陵参与社会的各个方面。ADA的第二部分公共实体涉及残疾人的就业权利。第二章规定“由于这种残疾，任何有资格的残疾人都不得被排除在参与或被剥夺服务，方案的利益之外，或公共实体的活动，或受到任何此类权利的歧视。 1991年颁布的法规为公共实体提供了解释ADA的指导，指导他们“在最合适的环境中管理服务，计划和活动，以满足合格残疾人的需求。
美国最高法院在奥姆斯特德诉诉LC案中的判决极大地解释了ADA的这一部分，法院认为，美国残疾人法案（ADA）要求将残疾人士从机构设置中移除到社区只要有可能.关于社区融合的声明可以说是一项声明，反对庇护工场作为残疾人就业的一种手段。在奥姆斯特德，根据题目I“为法院写出多数意见”，乔治亚州卫生官员根据“法院”对乔治亚州卫生官员提出的精神残疾个人的监禁，奥康纳法官说：
我们面临的问题是，禁止歧视是否需要将精神残疾者安置在社区而非机构中。我们认为答案是肯定的。当国家的治疗专业人员确定社区安置是适当的时，这种行动是有序的，受影响的个人不反对从机构护理转移到限制较少的环境，并且考虑到可用的资源，可以合理地安排安置。对国家和精神残疾者的需求。
在得出这一结论时，法院最初强调了ADA通过打破残疾人完全融入社会的障碍的重要性：ADA加强了早期措施，以确保发展性残疾人享有社区生活的好处。法院还指出，ADA要求防止歧视，包括残疾人的隔离。法院通过对残疾人创造不合理的假设，承认制度化违反ADA目的的两个原因：首先，“能够”处理并从社区环境中受益的残疾人的“制度性地方”使得他们无能为力的无理假设长期存在。或者不值得参加康复生活，其次，制度化“严重削弱了个人的日常生活活动，包括家庭关系，社会交往，工作选择，经济独立，教育进步和文化丰富。
虽然是在1999年决定的，但直到2009年，当美国司法部民权司发起“积极努力执行该决定，并注意到持有要求”时，其执行方面的重大行动并没有成为政府的优先事项。各州必须“消除对残疾人的不必要隔离，并确保残疾人在最适合其需求的最综合环境中获得服务。奥巴马总统宣布2009年为社区生活年，以表彰奥姆斯特德决定十周年和需要继续努力，以确保有疏忽的人进一步融入社区生活。
正如NDRN报道的那样，庇护工场的资金以及它与ADA和奥姆斯特德决定的关系如何被忽视和露水服务。国家残疾人权利网络对有关庇护工场的财政政策的许多批评包括注意到几项资助政策与之相反。 ADA和奥姆斯特德提出的综合就业任务。国家残疾人权利网络还指出，尽管医疗保险和医疗补助服务中心（CMS）和康复中心支持奥姆斯特德整合原则，但各州依然能够获得资金以促进残疾人继续获得庇护设施。服务管理局（RSA）。国家发展和改革委员会进一步解释说，现行的社会保障法并未促进融入社区和社区环境的就业机会：
由于“社会保障法”规定各州可以要求为职业先修生就业和支持就业提供资金，因此部分就业选择的资金仍在继续。但是，联邦规则和条例中绝对没有要求在社区或综合环境中提供职业先修服务或支持就业。事实上，唯一的限制是，根据不同的法定计划，例如经修订的1973年康复法案或“残疾人士教育法”（IDEA），寻求服务的人无法获得此类服务。
这只是目前在防止逐步淘汰或取消庇护工场方面遇到的一些挑战。毫无疑问，涉及残疾人的未来就业政策制定工作必须考虑任何就业选择的财务计划。此外，他们必须解决如何立法构建这一计划，以确保ADA和奥姆斯特德的包容性和社区融合决策的核心是为了社会残疾人的利益而实现的。
美国并不是唯一参与有关残疾人就业和庇护工场就业的政策问题的国家。同样，关于庇护工场的国际法律和政策的制定也有着传奇的历史：
显然，在适用于庇护性就业的定义，限制，背景和条件方面存在非常大的相互影响差异，因此残疾人是否获得充分就业身份。例如，这取决于所涉及的结构是否受劳动立法或医疗保健和社会政策立法的约束。实际上，这种双重的，差异化的方法在1987年欧洲法院的一项裁决中得到了证实，该裁决并未被后来的判例法所推翻。实际上，在受保护的部门与“普通就业”之间划出了界限。
法律对庇护工场的处理因国家而异。虽然大多数国家都特别在立法中处理庇护工场，但其他国家则没有制定具体的立法来解决庇护工场的组织或运作问题。颁布此类立法“既是为了保护雇员，也是为了规定劳动法适用的例外情况（特别是关于固定的最低工资）。”
虽然劳动法是国际上覆盖庇护工场的典型起点，但在庇护工场的处理方式方面存在重大差异，即使在劳动法领域也是如此：
在一些国家，庇护性就业被明确排除在标准劳动立法之外（例如澳大利亚，除非在有关活动的分支中有企业协议或“裁决”）;在其他一些国家，现行的劳动法适用于没有任何具体提及立法中的庇护就业的情况。
根据庇护工场的类型，劳动法对国际庇护工场的处理也可能有所不同。例如，当有两种或更多类型的研讨会时，通常会区分主要涉及生产的那些和以治疗为重点的那些。专注于生产的研讨会由劳动部监督，而那些专注于由卫生部监督的治疗 - 意味着他们将受到不同的法规约束。在这些方面，“生产车间主要有”严重残疾的工人“，而以治疗为导向的工作坊则雇用了大部分精神障碍人士。
与美国发布的政策声明不同，有一些强有力的国际政策声明表明，庇护工场与有残疾人士的人权相矛盾。 1948年12月10日，联合国通过了“世界人权宣言” 很快将其称为具有里程碑意义的人权文件。在描述“世界人权宣言”时，联合国就其在解决人权问题和关切问题上的重要性发表了以下声明：
五十年前，联合国大会通过了“世界人权宣言”，作为反对反对和歧视的堡垒。在发生毁灭性的世界大战之后，“世界宣言”标志着人类历史上一些最野蛮的罪行，这是第一次如此详细地阐述了个人的权利和自由。它也是第一个国际承认人权和基本自由适用于世界各地的人。从这个意义上说，“世界宣言”是世界历史上具有里程碑意义的成就
今天，它继续影响着人们的生活，并激励全世界的人权活动和立法。
“世界人权宣言”列出了三十条详细说明必须遵守“宣言”规定的人权保护的条款。第1条表达了所有列举权利的主要基础，保护了人的尊严：所有人在尊严和权利方面都是自由平等的。他们被赋予了良知和良心，应该以兄弟情谊的精神相互行动。
还有一些其他有趣的规定可能适用于残疾人就业。第3条明确规定了对“生命，自由和人身安全”的保护，其中应包括就业。第7条规定了平等保护条款，承认平等的重要性：“法律面前人人平等，不受任何歧视地享有平等的法律保护。所有人都有权得到平等保护，不受任何违反歧视的歧视。本宣言和任何煽动这种歧视的行为。第23条中与工作有关的若干规定也适用于残疾人就业。例如，第23（1）条与庇护工场的问题特别相关，因为这项规定强调了经常针对在庇护工场工作的残疾人提出的许多论点：“人人有权工作，自由选择就业，享有公正和有利的工作条件，并有权保障失业。另外一项规定涉及残疾人庇护就业的问题是宣布人民享有生活水准的权利第25条规定了一个人的需要。这是一个关键条款，因为许多在庇护
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