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多层次治理，政策实施和参与：欧盟授权的参与规划方法来实施环境政策
Jens Newig和Tomas M. Koontz
正文 欧盟（EU）政策制定方面的创新已经产生一种独特的，新颖的政策模式，结合了参与性和社会性的组成部分政策实施的多层次治理。在这个手稿中，我们提供了一个概念化我所称的欧盟“授权参与式计划”（MPP）方法。这种方法越来越多地用于实施欧盟指令，要求明确制定某些大部分属于国家以下级别的计划或计划或跨国水平。借鉴三个经验实例（主要）环境政策，我们认为分析MPP是有用的帮助确定欧盟决策的挑战和可能性。我们的框架提供了组织调查和比较不同政策的手段，并且更广泛地理解政策，规划和实施的整合。反过来，这个观点又为交叉口上熟悉的概念提供了新的亮点多级治理，政策执行和参与式治理，即多层次实施，参与式实施和多中心治理。
关键词 欧盟空气质量指令; 欧盟洪水指令; 欧盟水框架指令;联邦制; 嵌套政策周期; 政策交付
介绍
近年来，出现了一种新的欧盟（EU）政策模式它要求在多个层面上参与式管理政策实现。 这种新模式，我们打算称为强制参与计划（MPP）政策实施的方法主要可见于环境政策指令。 它代表了发展的巅峰从技术到过去几十年的程序标准（Knill andLenschow 2000）。 远远超出早期的程序化方法，MPP要求明确规定a。的某些计划或方案国家，国家以下甚至跨国一级。一般来说，成员国或各自的主管子或跨国主管部门）有义务评估政策问题的现状，然后制定措施和监测计划通常会达到指令的实质目标通过参与非国家组织的利益或更大的公众。水资源框架体现了MPP的典型例子指令（WFD），我们将在下面详细讨论。 该方法最近的其他指令也已经实现，例如空气质量指令（Busch et al。2012），环境噪声指令和洪水指令，以及它已成为拟议的土壤保护框架指令的一部分。 而早先的指令1已经制定了一些必要的规划来补充传统的监管手段，计划和方案到MPP功能作为政策实施的基本要素（Durner和路德维希2008）。
揣测这种政策实施模式转变的理由，假设欧盟试图弥补其臭名远扬是合理的由于公民参与而感到缺乏民主合法性和反应能力和私人行为者不仅在起草立法方面而且在执行方面（Newig和Fritsch 2009b）。 其次，来自Mandelkern的近期历史报告更好的管理（Mandelkern Group 2001）直到目前试图推动“智能监管”（European Commission 2010）文件欧盟如何比以往任何时候都更关注有效执行其政策。第三，迭代计划可以作为类似的学习机制“开放式协调方式”（Kerber and Eckard 2007），尽管在一个比较严格的法律框架和非常不同的总体目标对那些OMC.2
这种实施欧洲公共政策的新方法需要一些的理论以及实际相关性的影响。因此这是令人惊讶的MPP在文学上还没有被认为是一个概念上的新颖的一般现象。最近才注意到“范式转变”（Busch等2012; Durner和Ludwig 2008）。然而典型的部门文献处理授权参与性计划的具体影响，但是似乎在治理和公共政策方面发生了更根本性的转变因此，我们认为是时候确定这种新的治理模式并探讨政策领域的影响。那么，什么是新的和对MPP有挑战性？为什么这应该如此重要？从概念上讲，现在还不清楚用什么术语来描述这种现象的MPP。它当然可以被看作是从“政府”到“治理”（正如水框架指令所指出的那样由Kaika和Page [2003]和Moss [2004]）：促进参与私人行为者和其他非选举机构在决策中创造新的管理水平，并需要增加水平和垂直协调各级公共行政。公开决定正在转向涉及更广泛的社会并从中走出#39;中心#39;（成员国）到#39;外围#39;（次国家级）（Piattoni2010）。然而，MPP不止于此：而不是该场所的转变的现有决策，MPP的特点主要是新的决定在政策实施过程中采取。 而且，这些新的决策是一种新颖的方式，即国家规定的计划（Bunnell和Jepson Jr 2011）。
MPP也可以被看作是一种新型的政策仪器，主要“手段”是制度化的参与式规划（参见Busch等人。 2012）。而不仅仅是另一种政策工具，规模更大在环境政策的背景下进行规划一直被认为是具有战略重要性（Janicke和Jorgens 2000）。事实上，“政策仪器”透视错过了所需计划需要付出很多的观点不仅仅是通过指定某些元素或适应来执行策略到当地的条件。传统的实现是关于管理员携带的政治领域其他人提出的政策条款。但是MPP实施需要制定本身是政治性的计划程序（如果规模较小）。 MPP因此更接近强制性自我治理而不是传统的政策执行（Durner和Ludwig，2008）。换句话说，欧盟政策的实施正在“政治化”从一开始。我们描述的政治决策过程结果在一个更大的欧洲周期内嵌套的二次政策周期公共政策制定和实施。
从更实际的角度来看，MPP提出了另一组问题。法律上一般来说，授权计划和方案在多大程度上不明确具有约束力，谁有权对终审采取法庭行动计划和方案（Cancik 2011）。
从民主的角度来看，MPP提出了重要的合法性问题。欧洲法律要求，但起草涉及非选举机构和私人参与者，这些计划可能缺乏或有很大差异面向合法性。 而且，最终，MPP必须“努力”才能实现在产出导向的意义上是合法的。 首先，计划必须在所有。 其次，它们必须按照所需的治理水平（例如，在水框架指令的情况下，河流流域）。 第三，他们必须从实际上为实现目标和目标做出贡献的意义上说是有意义的各自的欧盟政策（而不是仅仅保留象征性文件）。
我们试图为如何更好地理解MPP做出贡献。 我们开始通过比较代表不同品种的三种不同欧盟指令MPP，展示了这种公共政策模式的程度已经影响到地方行政的活动。 借鉴这一点然后我们讨论MPP如何分享多层次治理的方面，政策实施和参与式治理。 这样做，我们嵌入
这一新现象进入了相关的学术文献和展览MPP与现有的概念化有何不同。 随后，我们探索MPP在这三个概念的交集处。 我们通过概述结束随着MPP的确定越来越多，随之而来的研究空白（欧洲）公共政策中的重要概念。
水框架指令
水框架指令（2000/60 / EC 2 WFD）要求所有欧盟成员国实现全部内陆水质“良好状态”地面和地表水。作为实施的中心工具，成员国必须制定河流流域管理计划和计划的措施，评估当前的水情况和界定行动以达到指令的目标。 这些计划4必须提交到2009年底前交给欧盟委员会。随后的六年计划周期将随着提交计划的截止日期2015年和2021年。
WFD详细描述了计划草案的一般程序，内容和程序其空间管辖权。计划必须在流域层面制定地区，涵盖水文空间单位而不是政治行政克服空间“不适应”并将负面内化外部因素（溢出效应）（Moss 2004）。因此，成员国必须合作与邻近的国家在国际河流流域。此外，WFD，要求当局与利益相关者和广大公众进行磋商起草计划的三步程序，并鼓励当局进行推广积极参与规划过程，从而产生越来越大的影响力非民选机构（Kaika和Page 2003）。作为一部分起草的文件的“共同实施战略”（CIS）给WFD提供了详细的信息指导如何在规划过程中进行公众参与（欧盟2002）。成员国2或相应的规划机构流域2级在实施该流域方面具有相当大的灵活性“良好的水资源状况”的目标，为某些特定的目标定义豁免水体，最重要的是，确定实现良好的措施水状态。
鉴于计划的需求是一个系统的，整合的和迭代的进程由在指定时间内执行的多个步骤组成
时间表“（欧盟委员会2003年），引进并不奇怪MPF在WFD中引起了公共行政部门的很多活动整个欧盟。
洪水指令
旨在保护人类健康，环境，文化遗产和经济发展，洪水指令（2007/60 / EC 2 FD）是首先不是主要遵循MPP的“环境”指令。 像WFD，它要求在六年内制定洪水风险管理计划在公众参与的河流流域水平上进行循环。 第一轮计划必须在2015年底前完成，并与第二个周期保持一致WFD的规划。 然而，有两个显着的差异规划方法。 与WFD相比，公众参与没有形式化并没有那么广泛的要求。 而且更重要的是，FD并未界定防洪或减灾的任何实质性目标的洪水风险。 在评估洪灾风险和现状的基础上，起草洪水风险图和指定洪水风险图的广泛要求洪水风险区域，计划只需要定义洪水风险将如何的措施管理，而不是如何以任何方式实现防洪。这里的MPP在反思性治理中变成了几乎纯粹的练习（参见Meadowcroft
[2007]对这个论点）：通过强制公共行政部门来密集地参与当地的洪水风险，希望防洪也将得到增强。
空气质量指令
在空气质量政策领域采用的MPP变体在某些方面有所不同从WFD的，但仍然是典型的整体方法（Busch et al。2012; Durner和Ludwig 2008）。 空气质量框架指令（96/62 /EC）要求为区域或城市聚集区制定空气质量计划超过主要规定的空气污染物浓度在四个#39;女儿指示#39;中.5这些计划必须定义具体测量如何达到指令中规定的目标值。 在案件对人类健康构成直接风险，将发布短期行动计划通过短期措施降低污染水平。 继任者指令2008/50 / EC，整合了大部分这些法规并引入了一个几个新的元素。与WFD和FD方法最重要的区别是缺席
固定的计划周期以及仅在必要时制定计划的方法如果空气质量极限值超标6。第二个重要区别是公众参与仅限于信息权利和广泛义务发布关于空气质量情况的信息。 但是，这#39;增加了
透明度和开放性“可以被认为是”潜在的赋权“提高认识，政治化，公众参与和民主化的门户在地方一级“（Busch et al。2012：9）。 作为政治指标这些计划的性质和相关性，德国法院已经批准了公民有权在超过限制值的情况下制定计划，这实际上已经被使用（Cancik 2011）。
强化参与式规划方法通过三种镜片实施政策：多层次治理，政策实施和管理参与治理
作为公共政策中的一种新现象，MPP具有政策特征实施，多层次治理和参与式治理。
多级管理
也许最明显的是，MPP可以用多级管理来表征（MLG），涉及多层次系统的结构和治理水平之间的相互作用（Benz和Eberlein，1999）。
从结构上讲，MPP意味着授予决策胜任能力国家以下的水平是以国家水平为代价的。 拥有政治权威因为通过指令而被授予欧盟的是维持和加强的在委员会内安装核心能力来监督计划在成员国内的努力。 同时，该部门的权力是回到国家以下的决策层执行授权规划，从而绕过成员国的国家层面（其任务是减少为将指令合法转化为国家法律）。 在Piattoni的（2010年）的条款涉及#39;国内 - 国际#39;和#39;#39;中心 - 边缘#39;.7由于政府结构实际上得到加强MPP虽然通常在次国家层面上，但并不符合这一现象#39;挖空状态#39;（Rhodes 1996）。
基于联邦检验的多层次治理研究现有的政府级别最适合特定的管理任务。一个共同的结论是，最优治理水平是一个函数考虑到外部因素，问题的规模和受其影响的规模（Benson and Jordan 2010; Oates 1972; Young 2002）。 MPP偏离已建立的政府层面体系通过引入具体任务层次，强制规划水文尺度（WFD，FD），噪音相关尺度（环境噪声指令）或与空气污染有关的尺度（空气质量框架指令）。 这些生物物理治理量表被认为是内在的跨领土边界的负外部性（Benson和Jordan2010）。 规划的最佳空间“契合”（Moss 2004; Young 2002）单位到相关的政策问题是寻求。
因此，MPP为现有的MLG系统增加了额外的治理水平。由此产生的MLG安排与概念相似#39;功能性，重叠和竞争司法管辖区#39;（FOCJ）（Frey andEichenberger 1996）以及特定任务，交叉和灵活的司法管辖区II型#39;MLG（Hooghe and Marks 2003）。但是，MPP有些不同这些概念的重要方面（见表2）。 FOCJ和II型MLG假定一个自我组织的，多中心的竞争性流体治理体系允许这些辖区内的公民选择的安排。这个MPP并非如此，欧盟集中推出MPP。 MPP可能是比传统的领土MLG系统更加#39;流畅#39;（根据第一类的#39;I型#39;）Hooghe和Marks [2003]），但通常创建的规划结构是假定停留多个计划周期，所以MPP安排当然是而不是像II型MLG系统那样“精益和灵活”（Hooghe和Marks2003：236）。此外，MPP的司法管辖区不是“竞争”的，因为整个MLG安排是由欧盟引发的。最后，治理每个指令的MPP中的级别实际上并不重叠。相反，如在表2比较MPP与现有的多层次治理类型，绘图在Hooghe和Marks（2003）的基础上，并增加了他们的类型学的启动类别，这进一步将MPP与I型和II型MLG区分开来。
WFD和FD的情况下，整个欧洲分为地理河流流域地区和分区或洪水风险区。 根据水文地貌学的逻辑，不会相交，而是相互嵌套，如#39;I型#39;MLG。地貌学不相交，而是相互嵌套，如#39;I型#39;MLG。
就治理水平之间的相互作用而言，MPP要求“横向”和“垂直”互动（欧洲委员会2003）。在复杂的多层次系统，需要协调不同的“垂直”交互水平。在水政策中，联邦制通常会参与更高层次的政府解决大规模空间尺度问题以解决外部性和溢出问题效果（Benson and Jordan 2010）。较低级别的政府可能会负责任以更细致和更小的方式开发和实施解决方案空间尺度和与非国家利益相关者的合作（哈代和哈萨克斯坦）Koontz 200
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