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公共卫生应急管理网络:韩国2015年MERS疫情应对行动的情况
Kyungwoo Kim, PhD1[1] and Kyujin Jung, PhD2
摘要
我们在最近中东呼吸综合征冠状病毒暴发期间调查了公共卫生应急管理网络，该病毒在韩国影响了1.7万人。我们对169个组织进行了调查，从而绘制中东呼吸综合征暴发期间通信和反应网络的模式。我们还对国家、地区和地方政府官员进行了11次半结构化访谈，以了解在风险沟通和对系统的响应中抑制和促进因素。国家部委或机构在协调和支持总体反应方面发挥中心作用，地方和区域政府或机构与其他政府和机构相互作用。协调和/或支持疫情应对的政府机构在与其他机构沟通方面存在困难，原因包括传染病性质的模糊性、信息披露的缓慢、组织优先级的差异、不同的信息标准以及信息系统的局限性。为了更好地应对病毒爆发，政府机构需要改善不同级别政府之间的层级沟通，同一类型或不同类型机构之间的横向沟通与合作，以及信息系统。
关键词
公众卫生应急管理、中东呼吸综合征、企业动态管理、沟通危机、韩国
介绍
应对一种新的传染病涉及到组织间沟通的重要性。这种疾病在它的病毒性质和对它的适当反应方面表现出高度的不确定性和不确定性1。在这种疫情爆发期间，反应者可能对病例数量和传染途径没有清晰的认识。尽管政府官员了解该病的性质，但他们可能对疾病传播途径不够熟悉，但需要依赖其他司法管辖区的其他公共组织提供的信息。
2015年夏天，韩国爆发了中东呼吸综合征(MERS)，由一种冠状病毒(CoV或MERSCoV)引起，严重影响肺部和呼吸管2。常见的MERS症状包括严重的呼吸短促、发烧和咳嗽。该病毒通过人的密切接触传播，30%或40%的患者死亡。2012年，沙特阿拉伯首次报告了MERS病例，随后周边国家也发现了其他病例。
由于传播在疫情暴发期间至关重要，因此本文研究了韩国MERS疫情响应期间政府机构间公共卫生应急管理网络的动态。为了绘制和分析疫情应对期间的通信网络模式，我们对169个组织进行了调查。为了更深入地了解在风险沟通和反应系统中抑制和促进因素，我们还对国家部委官员、区域和地方政府官员以及卫生部门工作人员进行了11次半结构化访谈。本文旨在增进韩国政府机构对网络应对的理解，以降低MERS疫情爆发的风险。
韩国MERS疫情爆发
2015年5月20日，韩国报道首例MERS病例，一名76岁的男子出差到中东亚洲国家后，拜访了4家医院。第四医院向韩国疾病控制与预防中心(CDC)报告了他的症状3。经过调查，韩国政府隔离了患者家属和64名临床医生。隔离范围没有全面覆盖第一个病人可能感染的所有人，而且也排除了受感染的人4。政府最初的反应并没有有效地控制疾病在患者之间的传播，因为病毒是从非目标人群传播到医院患者或访客。
如图1所示，随着时间的推移，持续的传播导致了MERS患者数量的增加5。截至2015年7月5日，疫情涉及隔离约17000人，确认186例为MERS感染。疫情影响了3个大城市和5个省。2015年7月27日，国家政府根据专家共识，决定在韩国不再发生MERS疫情的基础上，采取后续措施6。
除了检疫超过1700人(通常在家14天)，有36人患者死亡。这是世界上第二高的死亡率。应对该病毒涉及国家机构、地区和地方政府，以及警察和消防机构，所有这些机构都在风险沟通方面出现了问题。主要的国家机构不情愿地透露了第一个MERS患者去了哪家医院，而是等到18天之后再公布7。如图2所示，初步分析显示，随着时间的推移，医院与患者之间的网络不断扩大8。
图1 2015年，韩国，中东呼吸综合征(MERS)感染趋势
数据来源:韩国卫生福利部(2015): www.MERS.go.kr.这些图表是根据韩国疾病控制与预防中心的定期官方报告绘制的。注:彩色版本的数字是可在网上查到
图2 中东呼吸综合征(MERS)疫情传播网络 数据来源:韩国卫生福利部(2015)
研究方法
这项研究采用了一种混合方法，网络调查和半结构化访谈的方法，以调查MERS暴发应对期间机构间沟通与协作的动态。该研究使用了2016年1月和2016年2月从韩国中央政府和地方政府收集的调查数据。构建了169个政府组织的清单：3个部委或国家机构，10个地区政府或机构，50个区县政府，58个地方政府警察机构和48个当地消防机构。部委或国家机构负责在国家一级协调或支持MERS暴发应对工作。选定的地方政府和地方机构负责确定或留住MERS患者的辖区。地方政府还通过与包括地方警察和消防局在内的区域或地方机构合作，协调了疫情应对工作。该调查通过电子邮件发送给选定的政府组织。为了提高响应速度，提醒电话进行了9次或10次。响应组织包括3个国家部委或机构，7个地区政府或机构，38个区或县政府，47个警察机构和32个消防机构。
表1 2015年 韩国中东呼吸综合征疫情应对通信网络统计摘要
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特征值 |
接收值 |
输出值 |
|
网络中组织数量 |
169 |
169 |
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数量 |
321 |
255 |
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每个组织的工作者(平均学位) |
1.902 |
1.507 |
|
平均距离 |
2.602 |
2.280 |
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距离与凝聚力 |
0.499 |
0.419 |
|
密度 |
0.010 |
0.009 |
为了掌握被调查组织之间的沟通方式，调查提出以下问题：（1）贵组织在疫情暴发期间从哪个组织直接收到有关MERS的信息（例如，患者，检疫人员，医院和响应实体）？ （2）在疫情爆发期间，贵组织直接向哪个组织发送了有关MERS的信息（例如，患者，检疫人员，医院和响应实体）？当受访者命名组织时，其编码为“ 1”，否则为“ 0”。基于调查响应，构造了2个方矩阵，即169times;169有向矩阵，代表观察到的网络数据（即127个调查响应）和未观察到的网络数据（即42个调查无响应）。
此外，其中一位作者于2016年1月访问了韩国，与参与疫情应对的公共官员进行了面对面的半结构式采访。目的是了解抑制和促进MERS暴发的风险沟通和响应系统中的因素。访调员提出以下问题：（1）哪个5个组织是最重要的信息提供者？ （2）受访者的组织如何寻找和传播信息？（3）请评估受访者组织对您提到的消息来源的信任程度。（4）如果受访者所在组织对来源的信任感有所不同，那是为什么呢？（5）组织如何将此信息传播给其他组织？（6）组织如何传播这一点信息给管辖区居民？
结论
这项研究建立了2个网络图，分别用于发送和接收通信网络数据。表1列出了127个韩国政府组织的摘要统计数据，其中321个（接收）和255个（发送）政府间联系。平均而言，一个政府组织与1.9和1.5其他政府组织进行通信。
图3展示了针对韩国MERS疫情应对的机构间通信网络结构。较大的节点表示参与者有更多的联系发送向其他参与者提供信息或从其他参与者接收信息。网络图显示国家各部委或机构在协调和支持总体应对方面发挥中心作用，并且地方和地区政府或机构与其他政府和机构进行互动。社会图表明，在国家级紧急情况下，地方机构在很大程度上依赖地区或国家机构来获取核心信息。该病毒的爆发不仅限于1个或2个区域，而且由于传染病传播具有跨界性质，因此覆盖范围更广。对地区和地方政府公共卫生官员的采访强调了韩国疾病预防控制中心和国家卫生部透明信息共享的重要性。接受采访的官员报告说，中央政府更及时的信息共享可能减少了中东呼吸综合征的受害者人数。.
图3 2015年中东呼吸综合征(MERS)疫情中韩国跨部门通信网络
(a)通信发送网络。(b)通信接收网络。
注:橙色节点:国家机关;紫罗兰节点:区域代理;绿色节点:地方政府(公共卫生机构);红结点:消防机构;蓝结点:警察局
注:彩色版本的数字是可在网上查询的信息
此外，地方政府机构倾向于与其他地方机构进行沟通，首尔的政府组织可能会为其他地区的地方机构提供风险信息。事实上，大都市地区出现了第一批MERS患者，其中52人。由于该地区拥有全国领先的医院，其他地区的居民曾到那里接受治疗，一些医院访客的病毒感染检测呈阳性。
半结构化访谈结果提供了疫情应对期间机构间沟通或协作的背景知识。首先，组织间风险沟通是分层发生的，也是横向发生的。国家机构与其他国家机构或上级地方政府进行了沟通。下级地方政府向国家机构或其他地方政府传达了风险信息。对地方卫生机构的采访显示，地方机构与韩国疾病预防控制中心官员之间的沟通对地方管辖区的暴发反应产生了不同的影响。一位当地官员报告说，韩国疾病预防控制中心派遣人员直接与其所在地区的直接通信，而当地政府管辖的是中东呼吸综合征患者。这位官员说：“疾病预防控制中心的官员在应对公共卫生管辖权方面有所帮助，因为国家官员为处理问题提供了指导。”另一方面，另一位当地官员表示，当地卫生机构很难遵循疾病预防控制中心官员的指导，并指出：“国家官员试图从高层官员那里获得指导，而没有考虑当地反应环境的现实。”
其次，政府官员似乎更多地依赖政府官方信息，而不是媒体报道。受访者报告说，国家部委和机构官员使用了信息来自负责人的政府部门，并接受采访的官员同意，政府信息通常比媒体报道更准确。大多数国家和地方政府官员报告说政府信息是识别疫情并采取应对措施的主要来源。一家国家机构报告说，该机构使用媒体报道来查看公众对机构响应的看法。
- 中央和地方政府使用在线和离线方式与外部组织和公众进行沟通。 大多数受访者报告说，他们的组织使用电话，电子邮件和正式信件将风险信息传达给各个部委和地方政府。 为了立即对疫情做出反应，受访者表示，组织更喜欢电话和电子邮件，而不是正式的书面通讯。 一位国家机构工作人员报告说，为了促进与国家部的沟通，该机构派了人员与国家部配合，以协调政府的广泛反应。
- 受访者报告说，国家各部委和地方政府主要使用新闻发布会，网页和社交媒体向公众传达疫情应对信息。国家部委与公众共享国家层面的信息，而地方政府则以地区或地方司法管辖区为重点提供信息（例如，MERS患者的人数以及该司法管辖区中的检疫人员）。
一位研究人员向同一位受访者询问了有关MERS暴发应对中的关键问题。 大多数受访者表示，疫情爆发后，主管部门没有立即与其他政府部门和地方政府共享风险信息。
信息共享
一位受访者报告说，负责该部的部门无法立即披露信息，因为该部门需要时间来制定后续的应对措施。来自地方政府的另外两名受访者报告说，在主管部门披露该信息之前，组织正在寻求有关具有MERS患者的医院的信息。 官员们报告说，缓慢的信息共享对快速阻止病毒传播没有好处。
信息系统的局限性
受访者报告说，即使主管部门透露了有关患者和医院的信息，政府组织也遇到了一些问题。首先，有2名受访者提到，用于共享有关高危患者和与MERS患者接触的人的信息的公共卫生信息系统存在问题。如果不向国家疾病控制机构报告，则地方和地区级公共卫生机构无法将有关接触受MERS感染的患者的人员的信息更新到公共卫生信息系统。该系统也不允许卫生机构在响应期间输入详细信息。该系统更新缓慢且信息有限，无助于在当地卫生机构之间共享暴发信息并积极预防疾病的传播。
人员不足
另外两名受访者报告说，中央和地方政府没有足够的人员来防止传染病的传播。中央政府和韩国疾病预防控制中心有34名流行病调查人员确认了MERS感染病例，但实际上只有2名具备所需的专业知识。此外，由于中央政府没有立即将授权确认高危患者病毒感染的权力下放给地方政府，因此，地方政府依赖于国家政府有限的专业知识。因此，在确定第一位患者后的18天，政府确认了感染。此外，尽管地方政府的卫生机构将监视与受MERS感染的患者接触的人员，但这些机构没有足够的人员来执行任务。因此，人员数量有限，阻碍了韩国社会的即时预防工作。确实，在授权地方政府确认MERS感染后，他们邀请了公立和私立医院的医生和护士以及大学教授进行流行病调查
资源缺乏
各级韩国政府缺乏应对MERS爆发的设施。一位政府部门官员和一位地方政府官员报告说，政府组织在感染MERS的患者住院方面存在问题。 该部官员报告说，该部及其机构无法在初步响应期间向要求援助的地方政府提供足够的援助，因为该政府组织用于治疗政府组织成员的资源有限。一位地方政府官员提到，负责的国家机构没有能力提供患者设施，而且辖区也没有指定的公共或私人机构来治疗感染了MERS的患者。地方政府通过强迫其他患者离开公立医院设施并引入负压床来解决医院设施的不足。
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