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自主水下运载工具的法律地位
Stephanie Showalter（国家海洋授权法律中心主任，密西西比大学）
AUV作为自主水下运载工具，是用于探索世界海洋的先锋技术。现如今，AUV可以探索几十年前还仅仅是梦想的海洋领域，它为热液喷口和其他深度的秘密提供了前所未有的途径，甚至可以在极地冰帽下潜航并冒险进入水下峡谷。然而科学家并不是唯一受益于这些机器的团体，曾经美国海军和学术机构独占这种权限，但最近AUV正逐渐向商业领域发展。 AUV可以搜索海上石油和矿藏，铺设海底电缆和搜寻地雷。私人和公司现在都可以购买AUV用于打捞作业，水下考古或简单勘探。这种可能性是无限的，益处不可估量。
不同于系留和遥控船舶那样是研究船的简单延伸，AUV在法律上应该被认为是独立的实体。顾名思义，AUV设计用于在广阔的海洋中自由运行，理想情况下，AUV将从岸上发布和跟踪，无需昂贵的辅助船。 然而，AUV的自主性却也造成了监管缺口，正如以下讨论，AUV既可以是也可以不是美国海事法定义的船舶。由于技术的新颖性，分类困难以及联邦机构负担过重而不愿承担额外责任等情况，联邦政府几乎没有对AUV的使用进行管制。
目前还没有用于规范AUV的法律框架，只有在部分狭窄的环境下才需要许可证。尽管没有迹象表明海洋处在AUV泛滥的危险中，但它们的可用性和受欢迎的程度正在日益增加，因此需要调查广泛使用AUV的潜在监管影响。本文通过根据美国法律审查AUV目前的法律地位，并提出一些也许已经存在的许可制度。
技术对于监管制度来说往往是超前的，其适应性受到立法程序和行政机构资源的阻碍。一般而言，关于海洋活动的国际条约和国内法只适用于普通船舶，虽然AUV是在海洋及以下服务范围内操作的自主运载工具，但是因为它们在美国法律下可能不被视为“船舶”，因此美国海事法，包括“国际海上避碰规则”（COLREGS）对AUV的适用尚不明确。
船舶是指“用作或能够用作水上运输工具的船只或其他人造发明” (1 U.S.C. sect;3)。“船舶”测试很简单：其结构是否“公平参与或适合于商业或航行并作为水上交通工具？” (Hitner Sons Co. v. U.S., 13 Ct. Cust. 216, 222 (1922))。对于被视为船舶的船只、驳船或其他浮式结构，“它必须与商业或航海有关，或者至少与贸易中使用的船舶有某种关系” (Hitner at 222)。
目前的AUV模型与商业或导航无关，而是用于研究和探索海洋环境。大多数AUV因其尺寸和设计而无法用作货物或水上人员的交通工具。用于科学目的的小型AUV可能不是符合美国海事法规的船舶，因此也不需要遵守COLREGS。
但是另外一些AUV也可能被视为船舶而被要求遵守COLREGS和其他海事法律。例如正在研究开发载货AUV以“将有效载荷或货物（声纳阵列，水下电缆，科学仪器等）运送到载人船舶或潜艇无法经济有效或安全运营的地方”（Griffiths，2003年）。加拿大国防研究机构和美国海军研究办公室已经证明，AUV可用于铺设电缆。1996年春天，在Artic的一次电缆敷设任务中，Theseus AUV在极地冰帽下铺设了两条光纤电缆，距离175公里（Griffiths，2003）。某些级别的AUV在铺设电缆和运载货物等商业活动中的能力显著改变了对AUV是否为船舶的法律分析。如果使用AUV来运送货物，可以提出一个强有力的论点，即它们也是能够用于在水上运输的船舶。
所以让我们暂时假设AUV是船舶。半潜船是显然必须遵守COLREGS规定的一类船舶，一艘半潜式AUV“被设计成像浮潜潜艇一样操作，因此仅限于靠近海面的作业”（Griffiths，2003）。COLREGS规则22要求不显眼的部分被淹没的船舶展示至少三英里的白色全光。船舶还需要携带声音信号的设备，声音信号取决于船舶的大小。第33条规定，长度小于12米的船只不必携带较大船只上的哨子和钟声。但是，如果船舶没有这种装备，则必须提供一些其他方式来发出有效的声音信号。因此，半潜式AUV应该配备某些类型的声音信号装置。
与半潜式AUV不同，大多数AUV都设计为完全在水下运行。需要注意的是，COLREGS只适用于在水上作业的船舶。水下作业没有照明和信号要求，除非在水面上的船舶从事水下作业，如钓鱼或铺设电缆。在水面作业时，潜艇只需要显示灯光。然而，当AUV在水面上运行时，可能会出现这种情况：它可能需要水面发送或检索数据或作为其紧急中止系统的一部分。一旦在水面上，AUV将受制于COLREGS规定。
对于长度小于12米的船舶，规则22要求桅杆灯，尾灯和拖航灯可见达2英里，侧灯可见达1英里和一个白色，红色，绿色或黄色的全方位光线可见达2英里。对于长度超过十二米但不超过五十米的船舶，除非船长不足二十米，否则需要一个可见长达5英里的桅灯。对于长达十二米到二十米的船只，桅灯只需要可见达三英里。在两英里的范围内，还必须能够看到侧灯，尾灯，拖航灯和白色，红色，绿色或黄色的全光。
尽管目前还不清楚AUV是否遵守船舶的海事法规，但为了减少损害和责任，建议AUV运营商遵守COLREGS关于在AUV出现时处理照明和信号的规定。 尽管由于设计限制，AUV可能无法完全符合这些要求，但应尽可能将类似的照明融入设计中。不遵守国际照明和信号要求可能导致最高5000美元的民事罚款，可以对船舶操作人员和船舶本身进行评估。积极主动的工程可能会促进对COLREGS的遵守，并且实际上消除了确定AUV是否是船舶的需要。
除了分类问题之外，关于AUV运营商是否需要在开始研究之前获得许可证的问题也经常被提及。为了减少用户冲突并尽量降低对环境的影响，建立许可制度是十分必要的。政权的基础已经到位。如果在外国水域使用AUV，则必须根据《联合国海洋法公约》第十三部分从外国获得授权。研究人员也可能需要通过国家和/或商务部门获得临时出口许可证，以进行外海水域的研究活动。此外，目前对大陆架有影响的、在海洋保护区内进行的或影响濒危物种或海洋哺乳动物的AUV活动还需要联邦政府的许可。
外大陆架和海上避难所的活动显然需要许可证。然而，如果研究人员打算使用AUV在海洋保护区之外探索美国水域并且不接触大陆架，那么水域会更加混乱。虽然研究人员可以将AUV限制在海洋的特定区域，但却无法控制数据收集期间动物是否会进入指定区域。 海洋不是一个静态的环境，濒临灭绝的物种和海洋哺乳动物可以自由活动，有些的活动距离甚至很远。
本文的其余部分集中于海洋哺乳动物的相互作用。 由于目前围绕使用AUV的法律问题数量庞大，笔者选择局限于离散的法律领域。然而，海洋哺乳动物的相互作用并不是AUV操作员最关心的问题，AUV更有可能与水面舰艇相撞或缠在一起。目前处于起草阶段的是一篇较长的文章，将讨论各种AUV法律问题，包括船舶碰撞，净纠缠，救助和赔偿责任。
AUV运营商确实应该意识到需要监管制度来保护海洋哺乳动物免受噪音和骚扰。如果AUV的使用将以濒危物种或海洋哺乳动物为代价，则需要美国商务部内的国家海洋和大气管理局（NOAA）的附带许可证。根据《濒危物种法案》（ESA）或《海洋哺乳动物保护法案》（MMPA），附带的许可证可获授权。MMPA处理与海洋哺乳动物种群的所有交互，而不考虑它们的濒危状态。
理论上，AUV可能影响海洋哺乳动物而违反MMPA。MMPA将“影响”定义为“骚扰，狩猎，捕获或杀死或企图骚扰，狩猎，捕获或杀死任何海洋哺乳动物”。尽管可以想象出许多最糟糕的情况，例如海洋哺乳动物与AUV的碰撞，但AUV不太可能会杀死或直接伤害海洋哺乳动物。大多数AUV的行驶速度相当缓慢，平均约为三到八节，这将使任何海洋哺乳动物都有足够的时间避开它们。相反，真正的问题是AUV的操作是否会被视为骚扰。
操作噪音是违反MMPA的最可能的触发因素。虽然实际的AUV几乎没有噪声，但是AUV被用作传感器平台，并且可以配备多种科学仪器，包括多波束回声探测器，侧扫声纳和底下探查器（Griffiths，2003）。正是这种感官设备将触发MMPA的应用。人为噪音对海洋哺乳动物的影响尚未得到充分证实，但一些初步研究表明，海洋哺乳动物“行为反应（噪音）包括从表面和呼吸模式的细微变化，到停止发声，到主动回避或逃离最高声级区域”（国家研究委员会，2003）。 因此，在基本水平上，由AUV上的测量设备产生的噪音可能会破坏海洋哺乳动物的行为模式。
幸运的是，仅仅破坏海洋哺乳动物的行为模式是不够的，或者每个海洋活动都会违反MMPA。 如果要达到违反MMPA的程度，骚扰必须涉及对海洋哺乳动物的正常行为模式直接和显著的干扰。除非AUV产生大量的噪音，否则使用AUV不大可能会上升到直接和显著的影响水平。
但是，确实存在海洋研究项目因为噪音而延迟或禁止的先例。2002年，加利福尼亚州北部地区法院生物多样性中心起诉国家科学基金会要求禁止国家科学基金会（NSF）进行声学研究，因为担心气枪可能会产生噪音。美国海军对声纳系统的测试也因噪声问题而延误。
尽管联邦政府的优先事项清单中对AUV操作的监管结构缺乏程度不高，但其实不然。随着越来越多的AUV应用于私营部门和研究机构，用户之间的冲突和与海洋哺乳动物的相互作用是不可避免的。 AUV运营商有权在发生AUV故障或碰撞时关注其潜在责任。虽然并非所有的运营商都希望获得许可或通知NOAA其活动，但审慎的运营商可能会考虑从MMPA获得NOAA的偶然骚扰授权。
根据MMPA的一般规则，商务部长可以颁发许可授权影响海洋哺乳动物的许可证。此外，美国公民在特定地理区域内从事除商业捕鱼以外的特定活动可以请求秘书授权在该地区内偶然但非故意采取少量海洋哺乳动物 “small take”授权也被称为授权书（LOA），可能允许海洋哺乳动物直接死亡或严重受伤。确保“small take ”授权的过程相当长，在收到申请后，NOAA必须提供公告和征求公众意见的机会，并发布规定，包括允许的采取和监测以及报告要求的方法。最近，美国海军利用这一提供的MMPA获得了SURTASS LFA声呐系统的“small take”授权。
LOA通常涉及通过死亡或严重伤害直接影响海洋哺乳动物，而对于AUV操作员而言，关注点不是其死亡或受伤。由于花费大量的时间和低风险的实际影响，因此不建议启动AUV操作的LOA程序。事实上，由于严重伤害或死亡的风险较低，并且最有可能降低潜在的任何伤害或死亡的可能性，所以LOA是不需要的。 相反，AUV运营商应寻求偶然骚扰授权或IHA。
IHA允许偶然但不是有意识地摄取少量物种或种群存量的海洋哺乳动物。 偶然接受意味着偶尔接受，即那些不频繁或不可避免的影响。国家海洋渔业局将“特定活动”定义为“除商业性捕鱼以外的任何活动，这些活动发生在特定的地理区域并可能涉及少量海洋哺乳动物”。
只有当他或她发现骚扰对这些物种或种群的影响可以忽略不计时，秘书才可以颁发IHA，并且不会对物种或物资库存的可用性产生不可抵消的不利影响。 “影响可以忽略不计”是指“由于特定的活动而产生的影响，不能合理地预期并且不可能通过影响补充或生存率对物种或库存产生不利影响”。授权必须规定骚扰影响允许的方法，和秘书确定的必要措施以确保不会产生不可抵消的影响，以及监测和报告要求。对申请人来说最重要的是审批流程尽量简化，在收到IHA申请的45天内，秘书必须提供公告并征求30天的意见，之后秘书需要在公众评议期结束后的45天内以适当的条件发布授权书。
对于NMFS“考虑授权采取与指定活动相关的海洋哺乳动物，或者发现偶然发生的事件不太可能发生”，申请人必须向受保护资源办公室和区域办事处提交书面申请 具体活动的计划。 正如上面的斜体语言，表明IHA过程可以很容易地用于确定AUV操作是否需要许可。 迄今为止，大多数IHA通过噪声活动（包括声纳和地震测试）授权偶然骚扰海洋哺乳动物。然而，IHA计划的潜在应用仍相当广泛。
例如，2003年5月，NOAA在加利福尼亚州蒙特里为施工活动发布了IHA。美国海岸警卫队(United States Coast Guard)申请了一项IHA，以应对为安装新的浮动码头而可能会对少量加利福尼亚海狮和太平洋海豹产生的骚扰。据估计，有多达600只加利福尼亚海狮和20只海港海豹可能会受到码头活动的影响。施工活动的潜在影响包括在打桩期间临时改变动物的听力阈值，改变行为并暂时停止正常活动，如喂食。海岸警卫队采取了一些缓解措施，以减少骚扰的可能性，包括打桩时间限制。NMFS总结说：“可以通过这些物种行为上的改变，包括暂时撤离搬运以避免由此产生的视觉和听觉干扰，但预计这种行为对动物的影响可以忽略不计。”
IHA申请流程是强制解决AUV监管问题的理想途径。政府的行为往往是反动的，在采取措施进行监管之前，各机构坐视不理，直到这种行动已经根深蒂固。 IHA进程是NOAA和业界研究AUV使用对海洋哺乳动物和海洋栖息地潜在影响的绝佳机会。 研究人员和私人经营者担心使用AUV对海洋哺乳动物的潜在影响应该认真考虑在下次巡航之前申请IHA。 如果该机构在处理了几艘用于AUV作业的IHA后发现骚扰风险很小以至于无需允许，AUV操作可以继续畅通无阻。 即使NOAA确定可能存在骚扰，获得批准的好处也应该超过与额外文书工作相关的任何成本。
一旦拥有了IHA，个人不再“因为遵从这种授权而发生的骚扰而受到MMPA规定的处罚”。除了可以使运营商免于接受根据MMPA提起的骚扰控诉，IHA也可以用于缓解担心责任和用户冲突的保险公司和机构的担忧。通过申请程序，研究人员或操作员应该发现在该地区进行其他活动的频率。任何潜在的用户冲突都可以通过运营商的自愿行动或机构施加的缓解要求来避免。
尽管AUV目前存在监管方面的差距，但可以选择获得AUV运营许可，或者至少通知相应的联邦机构。通过在现有监管计划中开展工作，AUV运营商可以与联邦政府合作，使海洋成为人类和动物安全的栖息地。这种积极主动的方法可能会使该行业在未来推迟甚至免于监管，为研究机构和运营商节省宝贵的时间和金钱。AUV收
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