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危机中的养老金私有化：全球政策趋势走向死亡或重生？
摘要 从1981年到2007年，全世界有超过30个国家通过“养老金私有化”，全部或部分地替换了原有的现收现付制养老金制度和个人私人储蓄账户制度。 在全球金融危机之后，尽管过去促进了养老金私有化的重要债务增加，但这种趋势在经济，观念和体制方面仍被搁置。 养老金私有化的全球趋势已经死亡还是正在重生，也许以一种不同的形式出现？最近的几个趋势表明政策制定者缩减公共和私人养老金制度，参与和“推动”最低养老金而不是强制人们为退休储蓄。
关键词 养老金计划，私人养老金计划，固定缴费计划，社会保障改革，经济状况，国际化
绪论
从1981年到2007年，全世界有超过30个国家全部或部分地区将原先存在的社会保障制度现收现付制（PAYG）养老金制度与以私人养老金储蓄账户为基础的个人养老金储蓄账户进行了标记为“养老金私有化”的过程，在一定程度上，养老金私有化是通过从智利顾问和拉丁美洲跨国公司开始的跨国宣传运动促进的，后来世界银行的社会保护和劳工部门又开始运动。世界银行在1994年出版的具有里程碑意义的“避免老年危机”在20世纪90年代和2000年代在中欧和东欧倡导强制性供资养老金发挥了巨大作用。世界银行承诺通过对后共产主义国家的经济和财政危机进行长期救济，增强了国际金融机构重要性，在转型养老金改革方面做出乐的努力。这项运动也重塑了欧盟（EU）的退休金辩论，因为八个拥有部分私有化的养老金体系的国家在2004年和2007年加入了欧盟。20世纪90年代养老金私有化开始成为了拉丁美洲和中欧和东欧的区域趋势，后来传播到非洲和亚洲，与尼日利亚，台湾在2004年采用私人养老金。这种传播模式广泛地复制了区域传播。从1889年开始，全世界有66个第一个养老金体系，其中欧洲和拉丁美洲率先向世界其他地区效仿。养老金私有化使得拉丁美洲成为主要的创新区域而不是欧洲，并且扩散发生得更为迅速 。
在发达的西方国家，养老金私有化并没有那么戏剧化，但通过一些其他手段仍然在一定程度上发生。德国在2000年慷慨的削减了公共养老金，同时实行了一个自愿的，国家补贴的养老金储蓄账户制度。 美国前总统乔治布什在2005年尝试去做却并未能将“社会保障”私有化。然而，与经济合作与发展组织（OECD）的其他富有成员国一样， 美国发现了可以用各种其他方式来减少国家养老金的供给，同时将更多的责任和风险赋予个人。
2008至2010年的全球金融危机似乎已经停止，至少是暂时性的停止了，这导致了强制规定全球个人养老金账户节省的趋势，这是养老金私有化趋势的核心改革。自危机以来，没有哪个国家采用过强制性个人账户，有几个正在考虑这样做的国家已经退出。有两个国家 ，阿根廷和匈牙利甚至放弃了在20世纪90年代建立的个人私人账户系统。然而，有助于推动养老金私有化传播的基本经济和人口因素，如人口老龄化（即生育率下降和寿命延长），退休年数增加（包括提前退休）以及财政增长使得许多发达国家和发展中国家仍然存在着政府压力。那么，为什么养老金私有化的趋势似乎停止了？由于暂时的经济原因或由于长期转变而导致暂停？当危机消失时，养老金私有化会继续席卷全球还是被卷走？
本文试图推进2010年国际社会保障评估主题发起的全球金融危机对全球社会保障体系的影响的辩论。作为该问题的一部分，McCord分析了国际组织对发展中国家社会保护制度应对财政危机的措施。 Bonnet，Ehmke和Hagemejer讨论了由国际劳工组织领导的联合国“全球社会保护底线”倡议，而Pino和Yermo（2010）则评估了公共养老基金的损失。 鉴于这些作品对持续危机进行了初步评估，本文将危机作为可能对全球养老金政策和全球养老金私有化产生持久影响的关键时刻加以解决。
养老金私有化一直存在着争议，因为它彻底修改了世界各国的战后社会保障合同。 富兰克林·罗斯福和其他1945年后世界秩序的建构者认为，政府通过减少使共产主义和法西斯政府在欧洲执政的社会动荡来保证养老金（和健康）福利是必要的，以确保和平。 国际劳工组织1944年的费城宣言是战后社会政策共识的关键宣言。 大多数国家试图通过国家赞助的PAYG养老金制度来实现这些目标，在这些制度中，现有缴款者支付受益人的养老金，但承诺自己的养老金将随着经济的平均工资增加。
然而，战后社会共识在20世纪70年代开始激化，部分原因是因为富裕经合组织国家的社会保障成本上升，许多较贫穷国家未能落实基本社会权利。在20世纪80年代罗纳德·里根和玛格丽特·撒切尔发起的自由市场时代，由于工资停滞不前，返回资本的回报超过劳动力。与此同时，人口老龄化需要PAYG养老金制度适应快速增长的受益者。随之而来的PAYG养老金制度的财政问题导致世界各地的决策者考虑增加退休储蓄的个人责任。养老金私有化似乎为社会保障养老金制度的财政问题提供了一个全面的答案：迫使个人为避税账户中的退休储蓄并削减国家担保水平。个人可以寻求更大的金融市场投资回报或依靠其他私人收入来取代依靠国家的主导作用。
然而，不仅金融市场回报高度不确定，而且养老金依赖于个人储蓄和投资回报 ，而不是平均工资增长，如在PAYG养老金制度明显着改变了财富和收入分配的方式。在大多数富裕的经合组织国家中，公共养老金制度往往占国内生产总值的10％至15％，在许多发展中国家占5％至10％。养老金对宏观经济产生巨大影响，创造了赢家和输家。通常情况下，女性和低收入者是养老金私有化的大输家，因为她们可能有重要的非缴费期，破碎的就业历史或较低的储蓄水平。高收入者通常是大赢家，因为对个人账户的贡献是基于相对不间断的工作生活获得更高的收入。与风险集中的社会保障体系不同，个人账户体系通常不会再分配。然而，更大的赢家是金融服务公司，他们在养老基金中获得了巨额的管理费用，这些行政费用是国家社会保障体系的四至五倍。然后金融市场可能会出现下跌的风险，这是个人需要承担的风险。金融危机对养老金的破坏特别严重，侵蚀了存款的总价值。
尽管存在这些缺点，养老金私有化一直受到政府的欢迎，可以以此应对长期财政问题，直到危机发生。 事实上，一些学者发现，高负债增加了各国采取这些改革的倾向，迫使政策制定者解决他们希望推迟的问题，在发展中国家，通过加强改革意识的国际金融机构（IFI）。 穆勒写道：“重要债务也增加了国际金融机构参与当地养老金改革舞台的可能性”。令人困惑的是，近年来全球金融危机导致重大债务急剧增加。 然而，改革已经放缓。 为什么？
逆向的趋势
目前反思养老金私有化的一部分解释肯定因为经济。尽管养老金私有化减少了政府的长期财政风险，但它在短期和中期内增加了政府债务。这是因为养老金私有化要求政府保持承诺支付现有养老金，同时允许现有缴费者将资金转移到他们的个人账户，政府融资弥补了差异。因此资金非常紧张的政府可能会推迟养老金私有化。全球金融危机和随后的财政刺激措施严重影响了政府的资产负债表。假设经济因素是目前减缓养老金私有化速度的主要力量，那么随着各国退出危机，我们应该预计这一趋势将会恢复。在这种情况下，趋势会在暂时平静后继续。但有理由认为，养老金私有化的暂停可能更持久。例如，如果危机导致了变化，情况就是如此，在思想领域或在支持全世界养老金私有化发挥如此重要作用的机构的构成中。有大量证据表明，至少在发达的西方以及主张改革的机构中全球金融危机对经济思想产生了重大影响。
首先，经济崩溃的严重程度可能已经改变了对金融市场可行性的态度，作为国家拨备的替代选择。据亚洲开发银行委托的一份报告估计，2008年全球股市估值下降28.7万亿美元，或大约一半，根据麦肯锡全球研究所的另一项研究，也证实了28万亿美元的数字。雷曼兄弟等许多领先的银行和证券机构的失败，以及有效的国有化或被迫并购其他方面导致了这种崩溃。美国最大的银行花旗银行和美国银行一度损失了其股票价值的90％。虽然自2008年底以来股市已经恢复，但这种急剧下降严重影响了人们对私人养老金福利的看法。例如，在美国，众所周知的401（k）退休储蓄计划开始被开玩笑地称为201（k）。这种以自愿私人养老金为代价的笑话反映出整体上对金融部门的信心下降，包括作为退休保障的来源。数十年来，这种情绪变化可能会持续下去，改变消费者和储蓄行为。危机的严重程度也使许多人相信，自由市场资本主义的基本模式是有缺陷的。 现在越来越多的人将自由市场资本主义视为危机倾向和潜在的功能障碍，而不是提高生产率和效率的途径.资本主义的自由市场模式是基于许多事实性和因果性的主张，这些主张突然出现在许多人面前：对于市场总是比政府更有效率，市场比政府更有效地分配福利，市场的失败次数少于政府， 市场是自我调节的，政府的干预必然会扭曲，应该保持在最低水平。 尽管没有成为最初的“华盛顿共识”的一部分，但养老金私有化背后的思想是这些更广泛的自由市场资本主义思想的组成部分。 它基于这个想法认为市场可以更有效地提供与收入相关的养老金福利政府和私营公司比政府更好地管理养老基金。
至少可以说，这些想法在全球范围内受到了严格的审查，国家监管显然必须加强。因此，这场危机就像是西方金融时代的终结。来自世界各地的各种声音质疑自由市场意识形态在经济政策中的相关性。 这种新的思想气氛无疑使得在大多数国家提倡或捍卫养老金私有化变得更加困难。这种格局的突然转变改变了世界银行和其他国际金融机构关于养老金私有化的辩论。尽管各种各样的外部批评者一直反对养老金私有化，但世界银行和其他国际金融机构在20世纪90年代和21世纪初期的批评声音已经消失。 1999年，当时的世界银行首席经济学家约瑟夫斯蒂格利茨赞助了一场旨在为世行养老金私有化宣传活动泼冷水的会议，这种情况开始发生变化。 Orszag和Stiglitz撰写了一篇论文，认为这项运动基于“十个神话”，需要揭穿，并对世行社会保护和劳工部门的做法提出质疑。首席经济学家的这次正面攻击并未引起世行养老金倡导运动的业务分工发生明显变化，该运动努力批评该文件并防止斯蒂格利茨对政策产生影响。然而，这次会议似乎为后续几年发展的进一步批评创造了知识空间。 2005年，Gill，Packard和Yermo（2005）在拉美发表了对世界银行养老金建议的强硬批评，认为养老金私有化使早期客户承担巨额费用。而在2006年，世界银行的一份内部评估报告对世行养老金私有化运动提出了严厉批评，认为该国在缺乏必要先决条件和未能解决养老金体系覆盖问题的国家进行改革。世界银行关于养老金私有化的共识在危机发生之前即已开始爆发。养老金私有化运动的另一个重大挫折发生在智利，那就是最具象征意义的地方，米歇尔总统的左翼政府巴切莱特于2006年发起了智利首创的私人养老金制度的重大改革。在介绍养恤金改革委员会的报告时，对于养老金制度被视为国际模式的国家来说，这是一个难以置信的承认。 她的改革通过用更慷慨的团结养老金取代以前的最低养老金大大增加了穷人，妇女和最低60％的收入者的福利，并且用过了各种旨在降低成本和提高公平性的其他变革。 巴切莱特的改革非常受欢迎，并在全球范围内发出强烈信号，认为养老金私有化存在需要解决的重大缺陷。尽管如此，正是全球金融危机阻止了世界银行领导的养老金私有化倡导运动，改变了这些辩论发生的地点，大大提高了批评者的可信度，并使主要倡导者沉默。 在一个重要的例子中，世行社会保护和劳动部门主管以及多年养老金私有化宣传活动的领导人罗伯特bull;霍尔茨曼达到了强制性服务上限，并被一位对养老金改革倡导有限兴趣的劳动力市场政策专家所取代。
此外，全球金融危机迫使倡导养老金私有化的国际金融机构发生重大结构性变化。 由于20国集团会议的结果，这些机构已被重新思考和重新编制，可能会对其在全球范围推行养老金私有化的意愿和能力产生重大影响。 世界银行在罗伯特佐利克的领导下，摆脱了对自由市场宽松政策的严格关注，开始倡导“包容和可持续的全球化”，无论是在环境还是社会。世界银行对养老金私有化的倡导似乎不属于这一议程的一部分。 国际货币基金组织也正在进行变革。 为了将资本增加三倍达到7,500亿美元，国际货币基金组织同意减少对新自由主义政策条件的使用，重点放在财政和货币管理上。 这些变化是作为增加发展中国家的资本承诺的过程的一部分制定的，其中一些国家过去曾对国际货币基金组织的附加条件不满。因此，与此前的危机（如拉丁美洲债务危机，后共产主义转型危机和亚洲金融危机）相比，在这期间，国际金融机构面临银行业和财政危机的弱化政府的养老金私有化使得他们没有时间。即使是遭受灾难性财政削弱并向国际货币基金组织申请支持的国家也没有承受采用养老金私有化的压力。当国际货币基金组织应对中欧和东欧一些国家的财政困境时，该组织并未建议在养老金私有化方面作出进一步努力， 即使像乌克兰那样，计划进行改革的国家已经停滞不前。相反，国际货币基金组织批准计划缩减匈牙利和拉脱维亚等国家的私人养老金制度，因为财政原因是直接的。这与亚洲金融危机中的行为完全不同，在亚洲金融危机中，国际货币基金组织支持世界银行利用这一机会在大韩民国倡导养老金私有化的努力。经济，观念和体制原因都导致全球养老金私有化突然停止。 尽管抑制国家采用养老金私有化的经济因素可能会更快地得到克服，但观念和体制因素可能会更持久。 虽然无法确切知道接下来会发生什么，但一些趋势已经可见并且可能表明未来的方向。
死亡还是重生？
在回顾目前的趋势时，我认为养老金私有化并非完全死亡，而是在重生过程中，至少在印度教的意义上继续存在于精神之中，转化为另一种形式。 养老金私有化已成为其他事情，但其精神依然伴随着我们。
最近两个可观察到的趋势支持了这一立场。 首先，尽管几个将其养老金体系私有化的国家缩减了对个人资金账户的承诺，但只有两个国家阿根廷和匈牙利在本文出版时至少在2011年1月之前取消了其私人养老金体系。 危机并没有说服大多数国家放弃这项改革。 其次，也许更重要的是，帮助促进养老金私有化趋势的潜在经济问题尚未解决，但这种危机只会加剧。养老金私有化在阿根廷死亡，这
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