中国城乡新兴土地市场:政策与实践外文翻译资料

 2021-11-04 10:11

英语原文共 9 页

Emerging Land Markets in Rural and Urban China: Policies and Practices

Samuel P.S. Ho and George C.S. Lin

中国城乡新兴土地市场:政策与实践

摘要:本文考察了近二十年来中国土地制度的演变。自上世纪80年代初以来,中国改变了土地利用安排,出台了新的法规来管理土地利用变化。在这一过程中,对土地使用者的行政配置已经转变为一个复杂的土地使用权一级市场和二级市场的等级制度。中国土地制度的变化主要有两个原因:一是发展土地市场,提高土地配置效率;二是保护农业用地。一项对现有数据的分析表明,土地市场的发展仍处于早期阶段,非农业用地继续向非农业用地转变,但速度有所放缓,合法土地利用普遍存在。文章最后对新的土地制度进行了评估,并对未来可能发生的变化进行了讨论。

在过去的20年里,中国的土地制度,即界定和规范土地和土地使用者之间关系的制度和法律,经历了许多,往往是重大的变化。这一过程始于上世纪80年代初,当时实行的家庭联产承包责任制极大地改变了中国农民与他们耕种的土地之间的关系。从那以后,又发生了许多其他变化,包括1986年通过了《土地管理法》(后来在1988年和1998年修订),以及1980年代末城市土地使用权的商业化。这些变化,以及对中国在经济和社会快速变化时期有效配置土地和减少稀缺耕地浪费能力的日益担忧,刺激了对中国土地政策和土地利用的一系列新研究。最近的研究集中在三个相关问题上:土地利用、产权和土地管理。

对土地利用的研究主要集中在城市区域下降表明,尽管农田因为下降所带来的结构性变化在农业、衰退的一个重要原因是耕地非农化研究权利的转换等问题都集中在国家和的意义集体所有制、短期租赁和土地调整对土地使用权安全的影响以及农村产权演变的区域差异。自1978年以来,中国一些沿海城市的土地开发速度很快,有时甚至是失控的,这刺激了许多关于土地管理的研究。

这篇文章属于第三类,土地管理。具体地说,它考察了中国土地管理的演变过程,以及在过去20年里土地管理的实际实践。以前对土地管理的研究主要集中在城市土地上。本文采用了更广泛的方法。由于各部门是相互联系的,我们认为,一个部门的土地管理不能与另一个部门的土地管理分开。我们的重点是在国家一级,但在适当的地方注意到管理做法的区域差异。该研究部分基于对中国土地管理法和中央及部分省级政府发布的文件的仔细审查,部分基于实地调查,包括对北京、山东、江苏和广东的土地管理局官员的采访。

本文简要介绍了中央计划经济体制下我国的土地制度,并对1978年以来的土地制度改革进行了探讨。具体来说,它讨论了允许在城市地区(城市公开市场)、允许在农村地区(农村公开市场)和不允许但在黑市上发生的不同类型的交易。土地管理局收集的数据用于评估新的土地管理制度在控制土地转化率方面的表现,并揭示新出现的“土地市场”的特点。文章对新的土地制度进行了评估,并对未来可能发生的一些变化进行了讨论。

中央计划经济体制下的土地制度

在中国,土地的管理和监管取决于土地的位置、所有权和用途。最重要的地域差别是城乡之间的差别。从实际意义上讲,中国的私人所有制于1956年结束,从那时起,国家拥有城市的所有土地,国家和集体所有的土地在农村并存。1996年的土地资源调查发现,中国53%的领土为国家所有,46%为集体所有。为便于管理和管理,中国的土地分为农业用地、建设用地(非农业用地)和未利用土地。农业用地包括耕地、园地(果园、葡萄园和种植园)、森林和牧场。1996年的土地调查报告显示,农村集体拥有中国近94%的耕地和原地,以及约44%的牧场和林地。在中国45%的国有农业用地中,近97%是牧场或森林。未使用的土地主要是荒地,大部分是国有的,集中在国家的西部。由于这篇文章的重点是国家和集体所有制、农村和城市、农业和非农业用地之间的关键关系,所以讨论将忽略“未利用土地”。此外,由于涉及的问题与涉及集体所有农村土地的问题相似,因此将不审查国有农村土地的管理和监管,这些问题将进行深入讨论,而规范农地流转的法律法规一般适用于集体所有和国有土地。

图1是中央规划下中国土地系统的简化示意图。由于只确定了两个部门:城市-国家部门(所有土地为国家所有的城市地区)和农村-集体部门(土地为集体所有的农村地区),因此简化了这一制度。农村国营部门(国有土地的农村地区)不包括在内。单线框表示土地系统中的主要参与者(那些决定土地使用和拥有土地的人),双线框表示国家和农村集体所有的不同类型的土地,箭头表示土地权利转让的过程或交易。由于城市地区的农业用地非常少,只有建设用地在图1中被明确标识。

在20世纪60年代和70年代,中国没有单独的中央或省级土地管理机构来协调和监督土地使用。国家(以农业部、国家基本建设委员会、县级以上地方政府等部门为代表)和农村集体所有土地利用决策。在城市-国家部门,县级以上地方政府(市、县)按照国家各部门的决定,将行政划拨土地分配给最终使用者(国家和城市集体单位,如图1所示,土地使用权分配给国家单位,没有时间限制,实际上是免费的。集体所有的农地属于集体所有,只有一小部分属于农村集体所有,作为自留地分给集体使用。

农村集体还在其成员和集体所有的单位之间分配现有的非农业用地(L7),作为宅基地(L7.3)、企业用地(L7.2)、公共工程和公益事业用地(L7.1)。农村集体在大队(行政村)或生产队一级作出的土地配置决策最多,包括涉及土地利用变化的决策,如农用地转为建设用地(L8)。根据中国宪法,国家有权征用符合公共利益的集体所有的土地,而国家征用是将土地从农村集体所有转为城市集体所有的唯一途径。换句话说,一个国家单位要取得集体所有土地的使用权,地方政府必须首先代表国家征用土地(L5),然后将使用权分配给国家单位。

在中央计划体制下发展起来的土地制度有几个众所周知的问题。由于土地的分配价格不反映其机会成本,使用者很少或根本没有节约的动机。行政分配也是一种效率低下的管理工具,因为它不能自动区分生产效率较高的土地用途和生产效率较低的土地用途,而且对经济变化反应迟缓。另一个问题是,由于城市集体和农村集体都是主要的土地使用者,他们作为土地使用的管理者面临着严重的利益冲突。由于所有这些原因,土地制度缺乏有效的机制来控制建设用地的需求和防止土地的浪费使用。总之,从效率和可持续性的角度来看,中央计划体制下的土地制度是有缺陷的。

改革土地制度

1978年后出台的改革措施迫使中国修改了土地制度。1978 - 83年出现了一种新的农村发展办法,其中两项最重要的改变是采用家庭责任制和促进所有经济活动的“同时发展”。家庭责任制度将农业用地分配给家庭,并将包括许多土地使用决策在内的决策从集体决策转向家庭决策。农村活动的同步发展,使得农村居民可以从事各种非农业活动,从而创造了个人和农村企业对非农业用地的新需求。受到中国开放政策和城市改革的吸引,海外华人企业不仅要求获得土地,而且要求更清晰的土地使用法规和产权。越来越明显的是,行政区划可能无法处理城市基础设施改善和工业从郊区转移所需要的大量城市土地的合理配置。

最后,随着改革的深化,官方对私有制的态度发生了变化。1988年,宪法被修改,赋予私营企业法律地位,并赋予私营部门在经济中“补充作用”。然后在20世纪90年代初,中国开始尝试在集体企业和国有企业中采用其他所有制形式。这最终导致了“抓大放小(抓大放小)”的政策,在这种政策下,大量的集体和国有企业被“私有化”。1999年,另一项宪法修正案将私营部门从其“补充作用”提升为经济的“重要组成部分”。为了适应私有制的合法性和日益增长的重要性,土地制度也必须改变。

为了帮助解决改革带来的土地利用问题,特别是耕地转为非农用地,中国于1986年颁布了《土地管理法》。该法设立了国家土地管理局(国家土地局)(以下简称土地局),这是一个直接向国务院汇报的全国性行政机构,负责对所有城乡土地进行综合管理(包括制定土地管理政策)。1987年以来,国家土地局推动土地市场的发展,实行土地使用权与土地所有权分离,出台了规范耕地转为建设用地的新规定和新工具。为贯彻执行国家有关政策,国土资源局在省、地、县、镇(镇)设立了分局。

新的土地制度具有旧制度的许多基本特征。国家仍然是城市土地的唯一所有人,农村居民集体仍然拥有农村的全部土地(依法属于国家所有的除外)。国家以县级以上地方政府为主,农村集体继续在土地配置和土地利用管理中发挥重要作用。此外,国家对行业间的土地转让继续保持垄断。改变的是土地市场的出现以及政府如何管理和控制土地使用。在改革后的土地制度中,有两个合法的或开放的土地市场,一个城市和一个农村。在这些开放市场上进行的交易包括所有对and的合法权利转让,以及合法性不明确的交易,这些交易要么因为法律含糊不清,要么因为现有法律不包括这些交易。这些合法的“灰色”交易之所以存在,是因为中国的土地市场还处于早期发展阶段,而且政策变化通常先于法律出台。除了合法市场之外,还有一个黑市,它涵盖了中国现行法律下非法的土地使用和土地交易。在接下来的文章中,我们首先研究了两个开放的土地市场,然后对包括黑市在内的当前土地系统进行了全面的概述。

城市开放土地市场。适应土地利用权的分离所有权、土地使用权和商业化日益重要的私人活动,单一城市描绘在图1中已经演变成城市两个领域:城市国有部门和城市商业部门(见图2)。1988年中国商业化土地使用权时,它引入了一个“双轨”系统(一个“计划”和“市场”跟踪)分配土地使用权城市地区。土地使用权的分配有两种方式:划拨(华宝)和转让(楚朗)。(一)国有和非经营性土地使用权出让不受时间限制(L1);(二)出让期限固定(商业用地40年,工业用地50年,居住用地70年)。

土地使用权的“一级市场”由划拨和出让构成。国家划拨是以“划拨价格”进行交易的,“划拨价格”由土地征收成本(征地费、土地所有权由集体所有制转为国家所有制的成本)、各种规定的土地使用费(土地费)和政府规定的划拨费(化保费)三部分组成。国家运输是以“运输价格”进行交易的,“运输价格”也包括三个主要部分,其中两个部分与划拨价格中包含的部分相同(征收成本和规定的土地费用)。第三个组成部分是转让费(churang jin),它是“市场决定”的,因为它是通过谈判(xieyi)或公开招标(zhaobiao)或拍卖(paimai)确定的。市场决定的转让费通常大大高于分配费。换句话说,国家单位能够以比商业用户低得多的成本获得土地使用权,而且没有时间限制。

通过支付运输费用越高,商业用户获得渡参与土地制定“二级市场”,显示如图2.17 L3具体来说,土地使用权的持有者通过运输可能这些权利转让给他人,租别人的土地使用权或使用他们的土地使用权作为抵押品。这些交易合在一起形成了流通(六环)。参与二级市场的能力为土地使用权增加了显著的附加价值。一方面,二级市场的土地使用权价格(转让金)可能远远高于一级市场的转让价格。此外,在一个资本市场不发达、银行不愿在没有抵押的情况下放贷的经济体中,抵押土地使用权的能力极其重要。

通过划拨取得土地使用权的,没有进入二级市场的权利。但是,通过补偿国家对划拨价格和运输价格之间的差额,可以将土地从国有转为商业用途。城市(作为国家的代理人)也可以通过支付必要的补偿费(包括拆迁费、柴前费)来重新获得以前分配给国有单位的土地(L4),然后以转让价格(L2)将重新获得的土地使用权出售给商业用户。国有企业变更土地权属形式的,在进入土地使用权二级市场前,还必须缴纳原划拨土地使用权的国家过户费。一个国家单位将其土地出售给另一个国家单位是违法的,但是,如果交易已经登记,并且当事人缴纳了规定的费用和土地增值税(土地税),则允许在国家单位之间交换土地。国家单位之间的土地交换,如图2所示为L11,并不经常发生,但它是一个“二级市场”,允许土地使用权在城市-国家部门内流通。

农村开放土地市场。尽管土地利用的商业化权利比城市地区欠发达农村地区,它从未越变得足够重要,农村开放土地市场现在必须由两个领域:农村集体企业和农村商业部门(见图3),如图1所示,农业州部门(土地是国有的农村地区)省略。农村土地配置过程经历了许多变化。

自20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制以来,农村集体(通常是农村)将农业用地“承包”给农户用于农业生产(L6)。作为向集体支付“费用”的交换,农村居民已成为征用土地所产生收入的剩余索取者。农村居民无权将农用地转为非农业用地。虽然不同地区的做法不尽相同,但原则上承包给一个家庭的土地数量是根据其规模和组成而定的。随着家庭规模和组成的变化,土地分配也发生了调整。当家庭联产承包责任制首次引入时,土地使用合同的期限为三年。1984年,为了提高土地使用权的安全性,这一政策发生了变化,要求农村将土地承包给农民15年或更长时间。21 . 1993年11月,政策再次改变,地方政府被告知,原15年合同期满后,土地可以再承包30年。然而,调查显示,这些延长土地使用权的政策一般没有得到广泛执行。在1998年修订《土地管理法》时,30年不调整不收回土地的政策终于成为法律。

在实行家庭责任制后不久,承包农业用地的“二级”市场就发展起来了(L9)。农村家庭开始交换承包的土地,以巩固他们的土地,当农民离开他们的村庄去从事非农业工作时,一些人将他们的土地转包给其他人,通常是一个季节。政府政策允许在集体内部进行这种交换和转让,但直到1986年《土地管理法》宣布“集体所有的土地使用权可以依法转让”之前,这种交换和转让的法律地位还不清楚。到20世纪80年代中期,一些地方的分包商大多来自当地,其中许多人定期分包。在当地居民不再对农业感兴趣的地区,村庄开始将农业用地直接承包给外人。直到1998年修改土地管理法,明确允许将农业用地承包给非集体成员或其他集体单位(如果至少三分之二的成员同意)之前,土地承

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