责任资源管理：中国湿地保护的困境和改革路径外文翻译资料

 2022-04-28 10:04

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责任资源管理：中国湿地保护的困境和改革路径

摘 要

尽管有关湿地的国家保护政策，国际协议和公众支持，各种农业发展和公共工程项目导致了过度开发，中国过去几十年湿地的开发和退化。中国湿地保护中的“公地悲剧”现象被认为是多方利益相关者所引发的激励问题。本文考察了资源管理背景下中国湿地的治理及其等级和功能行为特征。结果表明，中国湿地管理的行政管理体制依赖于资源要素立法，管理不同资源的各机构对湿地资源提出了各种要求。 本文分析了各种政府管理者和其他利益相关者的责任和激励机制，以及他们的行为逻辑，以及为什么这种多利益相关者模式未能提供充分的湿地保护。以黑龙江省为例，阐述了黑龙江省利益相关者之间的矛盾立法体系和管理湿地管理的人员。此外，它还提出了改进建议，特别是采用统一的管理体系和适当统一的管理体系。

关键词 多方利益相关者管理;资源立法;公地悲剧;湿地保护

目录

目录 2

第1章 介绍 3

第2章 中国行政体制与湿地保护：主要问题 5

2.1资源管理与湿地保护矛盾的方法 5

2.2区域发展的跨区域障碍和负面溢出效应 6

2.3 机构环境中的刺激问题 8

第3章 中国的湿地管理体制 9

3.1 面向资源要素的湿地保护立法 9

3.2 湿地管理部门 9

3.3 湿地管理制度：在黑龙江省管理 10

第4章 代表中国湿地保护的行政改革：政策选择与路径 13

4.1 综合管理系统 13

4.2 监管机构 14

4.3 跨行政部门的管理 14

第5章 结论和改进建议 16

致 谢 16

参 考 16

第1章 介绍

湿地是地球上生产力最高的生态系统之一，具有显着的生态，经济和社会效益。 例如，他们控制洪水，减少富营养化，减轻一般污染，为植物和动物群落提供栖息地，并为农村社区提供经济利益。在大多数发展中国家，特别是亚洲，湿地传统上用于种植水稻和蔬菜，或用于放牧牲畜。尽管人们普遍认识到湿地作为重要生态资源的重要性，但湿地受到水资源开采，森林砍伐和土地开垦的土建工程，农业和泥炭开采的威胁。本文探讨了湿地管理当前的困境，特别是明显的价值观与经济的冲突促进发展的利益以及在保护自然景观方面同样显而易见的价值。 试图实施可持续发展的人经常会出现困境，因此这些困境需要适当关注。

尽管人们普遍认识到湿地作为重要生态资源的重要性，但全球湿地面临着巨大的压力。 尽管有大量的国际协议和国家政策，全世界的湿地已经丧失或沦落。 具体原因包括湿地服务和产品的公共性质，用户对湿地生态系统的外部性; 由于各种政府政策不一致导致的善意介入政策的失败涉及不同的利益和资源领域。在过去的40年里，湿地的保护和恢复越来越成为全球研究的主题。在以前许多与湿地保护有关的研究中，自然科学和社会科学都被用来增加我们对与保护策略相关的相关过程和问题的理解。社会科学研究主要侧重于湿地管理的政策和制度，以及从满足保护和地方发展综合目标的角度来看生态经济分析。其中一些研究涉及发展中国家的湿地体系和湿地管理，这些研究与本研究特别相关。随着基于社区的保护模式（CBC）的引入，许多研究人员将重点放在湿地管理中的“多方利益相关者参与”问题上。

大量的出版物涉及与湿地保护有关的社会资本的观点和一些研究已经将社会资本应用于湿地保护。大多数研究在湿地管理中关注社会资本的研究表明，与自上而下的决策过程相比，恰当的地方机构和机构实践更加动态，灵活并且对社会和环境变化作出反应。一些研究比较了不同湿地体系对环境和经济后果的影响。在特殊情况下，战略考虑可能要求中央政府采取这样的方案，但在大多数情况下，这种干预措施不是有效的或社会最优的。分散湿地决策是有益的，但只有当地方政府的湿地建设和维护技术比中央政府更有效时。

中国约占世界湿地面积的10％（65.94亿公顷），其中470个国家自然保护区（NNR）保护湿地，居亚洲第一，世界第四。随着经济的快速发展和湿地资源的广泛开发，中国湿地面临严重的流失和退化（国家林业局 2005）是由于人口压力增加和各种人为活动造成的。 过去30年来，由于工业发展和农业用地的增加，大面积的湿地已经丧失。由于缺水，一些湿地在中国北方地区已经退化。 在中国，地方经济增长率是评估中国自上而下层级治理体系中地方政府绩效的主要标准。许多地方政府已经允许不可持续地使用湿地，或者永久性地将湿地转变为高地，以代表其公民转而支持经济发展。 三江平原湿地是自然资源保护与经济发展之间矛盾的典型例子。

“拉姆萨尔公约”列举了三江平原的三处湿地保护区为国际重要湿地（亚洲开发银行 2002）。尽管得到国际认可，三江湿地正在迅速消失，这些湿地的面积从50年代的370万公顷降至2005年的92万公顷，这主要是农业发展和公共工程建设的结果。40多年来，在包括中国在内的世界许多地区，支持农业活动的排水需求与保护湿地资源的需求之间的冲突已经非常激烈。

许多地区都有针对湿地保护问题的当地湿地保护条例和立法，例如黑龙江省（2003）和浙江省（2012）以及北京市（2013）。这些法律在某些方面是不够的; 具体而言，它们不破坏原有的立法框架，并且只向当地自然保护局提供有限的司法权力。法律由省级政府制定，与中央政府部门处于同一级别。所有这些法律都授权林业行政部门组织，协调和监督湿地管理，但这些法律没有为这些部门提供执法权力。中国缺乏与湿地保护有关的有效立法，因此对环境法规的实施受到了有限的关注，这些法规遍布多个法律，使执法更加困难（王 2009)。

当涉及湿地管理和开发的问题出现时，政府通过参照强调资源利用的法律的相应规定来处理这些问题。这些法律有一个明显的缺点：它们的法律范围有限，未能将湿地保护作为完整的生态系统。理论上，政府依据两个具有中国特色的管理规则来管理和保存自然资源：综合管理和部门管理（胡和崔 2009）。在实践中，由于法律法规的分散性和与自然资源相关的不明确的管辖权，行政部门的义务含糊不清。当经济利益受到威胁时，行政部门争夺权力。当没有直接的经济价值而需要管理时，那些负责人倾向于将责任转移给其他人。这种行为和这种法律环境使得湿地保护和管理成为一项难以协调的任务。

以前关于中国湿地管理的研究只关注国家自然保护区的立法体系和管理。 本研究的目的是在资源管理的背景下考察中国湿地的治理及其等级和功能行为特征。另外，本文将建议改进，特别是以综合管理系统和适当的行政统一的形式。具体来说，论文将分析管理者和其他利益相关者（如湿地保护当局，地方政府和当地居民）的参与情况，并分析他们的行为和他们所采取立场的逻辑。 以黑龙江省为例，从立法和行政体制的角度解释湿地管理利益相关者之间的冲突。

第2章 中国行政体制与湿地保护：主要问题

2.1资源管理与湿地保护矛盾的方法

在中国的立法过程中，目前的湿地管理方法是分级治理下的一种基于因素的管理。在这种治理模式下，湿地保护的法律和法规旨在保护水资源和野生动植物等资源成分。中国还颁布了“水法”，“土地管理法”，“野生动植物保护法”等一系列湿地保护法律法规。这些法律旨在保护个人资源，并由政府相关部门执行。尽管可能存在与专业方法和知识相关的优势，但从长远来看，各部门为了各自的利益而强制执行法律时会产生冲突（2006）。虽然有些行动有利于保护湿地，因为它们涉及到一个因素和/或从一个部门的角度来看，这些行动可能具有与其他方面有关的不利影响。

湿地资源是相互关联和相互关联的，所以一个功能可能会因另一个因素的破坏而退化。整合对于湿地保护具有重要意义，针对个体因素的专业等级方法不利于湿地资源的状况。在中国，政府官员的表现和提升的评估标准强调经济增长和社会稳定。因此，地方官员做出政治决策对湿地保护的重视程度不高。

在中国自上而下的等级制政治体制中，与地方政府官员的晋升有关的决策是在对各部门的政府官员有较大影响的上级政府中进行的。地方政府允许不恰当地利用湿地来支持经济发展，增加工业开发，并允许建设湿地基础设施和农业用地。 为达到上级政府的经济目标，与湿地资源相关的政府部门有意利用湿地获取经济利益。湿地保护经常让位于经济开发。

穿越扎龙湿地的301国道建设就是典型的例子。为刺激区域经济发展，中国地方政府投资建设铁路和公路作为区域经济的主要推动力。1992年，黑龙江省在中央政府的支持下开始建设301国道。 这条公路从西北向东南延伸，距绥芬河市1680公里，终点在满洲里市。在齐齐哈尔市和多尔博德蒙古族自治县境内，公路直通扎龙湿地北部核心区; 这条路线是最经济的，因为它以这些湿地的完整性为代价缩短了80公里的距离。黑龙江省提供了许多其他破坏湿地环境的经济目标例子。当地政府农业部批准在扎龙湿地核心区建设三条支持农业的排水渠，以刺激当地经济增长。301国道刺激了旅游业的发展，因为沿途将建立大量与度假有关的度假村。显然，这个项目和其他建设项目需要付出高昂的代价，因为这些项目以及加油站和办公大楼的建设会导致部分湿地生态系统的永久性消失。即使在今天，这些湿地的消失和退化以及周边自然保护区污染日益严重，这一发展仍在继续。

2.2区域发展的跨区域障碍和负面溢出效应

在中国的行政体制下，相应的政府部门负责管理自然界的各个方面。也就是说，地方各级人民政府在其行政区划中负责湿地保护的各个方面。在黑龙江省湿地保护条例（WCRH）中，湿地保护区的创建不受行政区划和资源下属关系的制约; 根据湿地生态系统的自然分布建立跨越城市和县界的储备是一种合理的方法。尽管这些规定有利于保护湿地系统，但等级管理制度和现行因子管理模式明显削弱了全国扎龙湿地保护。

扎龙湿地位于乌裕尔河下游，位于46°520-47°320N和123°470-124°370E之间。作为一个多城市湿地，扎龙保护区跨越大庆和齐齐哈尔行政区（图1）。 各区负责本行政区域湿地资源的保护工作。作为一个完整的生态系统，由于各种生态因素密切相关，湿地应作为一个单元来保存。一旦土地使用变化破坏一个分区的湿地资源，其他湿地资源区域将受到影响。但扎龙湿地资源由本行政区域内各水利局和野生动物保护与环境保护部门分别管理。这种管理模式表明目前各部门之间缺乏协调，因为生态系统中的各种要素都是独立处理的。各部门在保护和开发湿地资源方面既有既得利益; 目前的系统可能会导致生态系统受到破坏，并损害其统一性和完整性，因为非湿地优先事项优先。齐齐哈尔市政府于1979年成立了扎龙湿地自然保护区湿地管理局开展保护工作。但是，该局在其管辖范围内没有全面的湿地。

图1 中国扎龙湿地定位图

湿地管理局的业务隶属于黑龙江省林业厅，而该局本身由齐齐哈尔市政府管理。除了一些小块土地的所有权之外，该局只拥有与湿地野生动物有关的监管权力。水产资源由水利，畜牧部门管理。该局的工作人员能够在整个湿地进行工作以确保其得到保护，但他们缺乏管理人员和资源的权力。由于该局隶属于资源和行政区划，该局对开展湿地保护的权力有限。当保护问题出现时，局必须进行谈判解决这些问题，同时法律限制行政部门的执行。2004年扎龙湿地自然保护区核心区开工事件属国家案例。林甸县的农民放弃了扎龙湿地的一部分，据WCRH称，这个决定应该由林甸县林业局考虑。但是，林业局因为向扎龙湿地局报告而拒绝执行行政处罚。事实上，扎龙湿地局隶属于市政府齐齐哈尔市政府; 它无权跨行政部门执行权力。

过去30年来，工业发展和农业用水的增加导致了大面积湿地的丧失和/或退化; 这也造成中国北方大部分地区缺水。保持湿地中充足的水量对维持这些生态系统至关重要。扎龙湿地的水资源来自上游的乌裕尔和双阳河。目前，由于上游径流急剧减少，从乌裕尔河进入的水量大大减少。当地社区通过实施严重和不可持续的森林砍伐来发展区域经济，从而开发了流域的生态资源。为了支持工农业用水的增加，乌裕尔河的径流已被转移。沿河有60多个水库，总库容量约300万立方米。齐齐哈尔水文局的统计数据表明，乌裕尔河在20世纪50和60年代每年为这些湿地提供了4.92亿米3的水，并且在20世纪80年代之后这一流入量仅下降到2.02亿米3。义龙水库于1994年建成，用于沿双阳河（乌裕尔河支流）的蓄水。供水系统来自

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