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附录A 译文

基于土地产权创新的农村规划实施: 以成都市青冈树村为例

摘要：正如人们广泛讨论的那样，长期以来，我国农村规划一直采用城市规划的思路和方法，导致实施效率低下。通过回顾成都农村土地改革和农村规划的实践。本文指出,农村规划往往忽略了土地产权问题的关键原因,最近的农村土地产权改革显著促进农村计划的有效实施。以青冈树村为例,本文认为成都的政策创新旨在澄清的物理边界,完整的属性,丰富的功能,有效保护土地产权是关键前提保证农村计划的有效实施,根据新的土地利用模式、土地资本管理模式,整合农村治理模式的可持续性将进一步确保农村计划实现。土地产权政策创新为农村计划实施机制的制度设计提供了全新的视角，可以为其他地方提供有益的借鉴。

关键词：参与式规划； 乡村治理； 农村规划； 赋权； 主体性

1.研究背景

1.1农村规划编制与实施的困境

长期以来，农村规划一直遵循城市规划的思路和方法，自上而下、政府主导的模式，导致了农村规划编制和实施的双重困境。在农村规划编制过程中，有关部门忽视了集体土地的主要产权所有人——村集体和村民，导致主要编撰主体地位不清，参与不足，内容不切实际，进而导致规划不可行。在实施过程中，将土地资源转化为资产是不可能的，集体土地产权模糊、权能界定不清、土地流转不畅等原因导致的集资。导致农村计划实施资金短缺、法律规范不健全、实施管理不善，进而造成实施效果不佳的困境。许多学者认为，造成这两种困境的关键问题在于，农村土地产权制度的缺陷制约了农村规划的编制和实施。

事实上,自中国改革开放以来,农村土地产权制度改革经历了一个过程从两权的分离承包土地的权利和土地管理权利的分离三个权利,土地产权,承包土地,土地管理权利,它不断丰富了农村土地产权的职权,极大地提高了农业生产的效率,推进农村转型和城镇化。然而，在实践中，正是由于“集体性”概念的模糊，导致了土地产权不明确、属性不完整、土地流转机制和权利保护机制不完善，形成了土地产权制度的缺陷。这些缺陷不仅严重损害了农民的权益，而且阻碍了农村计划的实施和农村建设。在此背景下，我国近年来陆续出台了改革措施，地方政府先后开展了土地改革创新和农村规划实践创新循环围绕产权制度。

在农村土地改革方面，成都市一直走在全国前列，并取得了一定的成绩一系列创新被学术界总结为“成都经验”(中国土地改革研究小组，北京大学国家发展学院，2010)。与此同时，随着农村土地改革，成都也在新农村建设和美丽乡村规划方面开展了许多实践。经过不断的摸索和完善，成都市在农村规划编制和实施方面逐渐形成了较为成熟的理论体系和实践经验。

1.2“成都经验”在农村土地改革

2003年，成都市启动城乡一体化建设行动，以“三集中”政策为核心理念和基本方法学。具体而言，“三集中”政策是指农民集中在城镇和新型社区;耕地集中管理，规模适度;工业集中在工业园区。一方面，工业园区和城镇吸纳了附近的农村剩余劳动力。另一方面，农村人口可以集中生活在现代农村社区，全面提高农民收入和生活水平，同时推进城镇化、农业现代化和工业化。同时，随着与土地整理和土地指数增减相关的政策改革，地方政府可以获得大量资金，促进新农村建设和城乡一体化。然而，这种主要由政府自上而下的政策驱动的模式，可能会在指数流转过程中不时损害农民的土地产权。因此，深化改革的重点是农村集体土地产权的模糊现状。

2007年，成都市成为全国城乡改革试点城市，2008年启动新一轮农村土地改革。由于土地流转不畅、集体土地产权模糊导致的各种利益冲突等原因，成都市将“权利确证、产权界定”作为这一轮改革的核心，提出“稳定所有权、完善承包权，放松管理权。”通过登记发证，成都市明确界定了各类集体土地产权，明确了产权的权能，极大地丰富了土地产权的内涵。同时，通过建立农村土地产权交易与城乡统一的土地指数市场交易平台，成都一方面满足了城镇化对土地的需求;另一方面，努力防止征地冲突，形成政府、农民、村集体组织等市场主体的利益共享机制。2014年，成都市郫县(2016年改为皮都区)成为全国33个土地改革试点之一，启动了“三种土地”试点项目:农村土地征用、集体建设用地进入市场、宅基地制度改革，进一步深化成都市农村土地产权制度改革。特别是集体土地进入市场的探索和宅基地的退出机制，为依托土地整理的农村计划实施创造了有利条件。

1.3成都市农村规划建设的演变

在土地改革过程中，成都市农村也不断推进农村规划建设的实践。在改革初期，在三个方面的指导下集中的政策,由于过度关注土地集约利用、新型农村社区采用大型集中式城市住宅布局模式,超过1000人的规模,这不仅使农民难以适应住宅和生活方式,但也会导致过度耕作半径,不利于农业生产。这一时期改造的典型村庄包括皮都区唐昌镇沾旗村，该村1600多人集中在一个新的社区，因此在农村规划实施和建设中出现了无数的问题。此后，成都在经验的基础上，先后提出了“小型化、集团化、生态化”和“小尺度化、集团化、微牧区化、生态化”的农村规划理念，打破了传统的城市规划布局思路，鼓励适度集中的聚落(见图1)。一方面，满足了土地改革对农地流转的大规模管理和宅基地集约利用的需要;另一方面，它也帮助农民适应生产和生活方式的变化。

注:*紧密度是指聚落面积与最小划定面积之比。

图1成都市土地改革政策阶段及农村规划内容演变

事实上，从大规模集中到适度集中的规划布局的概念转变，是考虑到保护成都平原—临盘地区传统乡村聚落形态的结果。成都农村位于都江堰灌区平原，千余年来逐渐形成了以临盆为基本单元的均匀分布的空间格局，林盆单元由房屋、水坝、植被或沟渠，以及周围的农田，其规模从几户到几十户甚至数百户不等。农民生活在临盘农场附近的承包土地上，参与农业生产生产活动，并在临盆四合院大坝上与邻居进行经济交流和社会交往。这种农村聚居方式和生产生活方式是长期历史发展演变的结果。然而，在农村土地改革之初，农村规划工作就已初见端倪，而三集中政策下的建设模式极大地破坏了农村聚落模式，不少研究表明成都平原林盘形态快速、大规模回归。因此，成都逐渐改变了自己的规划理念。在尊重的基础上，结合成都平原的传统地域特征，提出了“小尺度、集群化、微牧区、生态化”的概念，并介绍了相应的农村规划技术指导。同时，提出了村产一体化的发展模式，强调了农村规划建设的产业经济维度。

这些围绕布局模式的创新思路，完善了规划编制方法，促进了农村规划的科学编制。然而，农村计划的顺利实施既需要坚实的制度保障，也需要切实可行的措施。更重要的是，要转变传统自上而下的城市规划实施思路，从而有效地满足农村规划实施者——农民的实际需求，调动他们的主观能动性。在这方面，成都青冈树村的实践提供了一个生动的研究案例。

2.研究领域及案例

2.1研究地区

位于成都市皮都区青冈树村，成都平原核心区和都江堰灌区，由于保留了传统临盘聚落的典型特征，可以说是成都平原的缩影。在西北-东南方向，横跨成都的第一、第二和第三层，皮都区完整地展示了成都从中心城市到城乡边缘，再到农村地区的梯度空间分布(见图2a)。

此外，皮渡区长期以来一直是成都市进行城乡建设、新农村建设和美丽乡村建设试点的热点地区。在农村土地改革背景下经历了不同的农村发展阶段，成为2014年我国首批33项土地改革试点之一，因此，可以看出，在探索土地改革对农村规划的影响方面，皮都区是一个很好的例子。2012年至2017年，笔者在皮渡区不同乡镇进行了实地调研，本文基于2017年7月的调查结果。

2.2研究案例

青冈树村由932户人家组成，总人口2251人，占地面积2.4平方公里。沙溪高速公路穿过村庄，从三道岩镇东南角的青冈书到成都市只需20分钟的车程。除了优越的交通位置，它还有良好的自然环境位于白条河与徐岩河之间(见图2b amp; 2c)，多亏了新一轮的土地改革美丽的乡村建设实践，青钢树村被评为全国“一村一品”示范村村，中国十大美丽乡村之一，2016年以来被多次报道为中国美丽休闲村；新农村的建设和旅游开发,新农村建设和旅游开发带动居民收入和生活水平普遍提高的村民。青冈树村的成功转型不仅离不开科学的农村规划指导和有效的农村规划实施，而且也离不开科学的农村规划指导和有效的农村规划实施，从政策上对土地产权制度的改革，为有效的计划实施奠定了坚实的基础。

图2 青岗树村的位置，三道岩镇，皮都区

3、青岗村的计划实施机制

3.1农村规划实施过程

根据2008年成都启动的新一轮土地“产权划定”改革安排，截至2010年底，青冈树村基本完成了土地产权确权和证书发放，2012年完成了村庄规划编制。明确青冈树村旅游主导产业定位，通过村产业融合，形成良性的一、三产业互动战略。同时，尊重土地产权在空间布局上的现有地位，遵循“小尺度、集群化、微牧区化、生态化”的规划思路，促进土地产权的可持续发展合理布局，有效利用土地资源。2013年6月，青冈树村启动土地综合整治，开始实施村级规划。在集体建设用地方面，以零星、分散、闲置用地（主要是废弃的家园）被重新组织和回收；在确定该村建设用地580余亩的前提下，建设新农村社区用地211亩，其中中型住宅小区9个。同时，以村产融合模式为基础，将269亩土地投放市场，作为产业用地，在村内建设西塘湖景区，重点发展乡村旅游产业。在农地承包地方面，农地经营权集体转让给村集体平台公司，所有土地全部使用种植油菜和水稻，以保证农田景观和生产水平，实现规模化集中管理。农民家庭可以得到“双700”地租。前期已确定了土地产权数量，后期的规划实施和土地整理实现了土地产权的空间确认，即明确界定建设用地的使用和布局。因此，上级规划和农村规划中的土地利用法规使得土地挂牌交易更容易实现，为计划实施和农村建设提供资金(见图3 - 5)。2014年底，青冈书村完成了新村及配套设施的建设，村民迁入新住宅。在2016年，景区逐步投入运营。从整个农村规划实施过程中笔者绘制的，其中虚线框是土地的内容而改革的实心线框架则是农村规划的内容。可见，土地产权制度的改革是农村规划的前提和基础，农村规划也为土地改革政策的实施奠定了基础，两者最终都将推动农村转型(见图6)。

图3：基于土地产权流转的土地利用比例来源:根据调查数据绘制。

图4：三道岩镇土地利用规划图来源:三道岩镇政府

图5：青冈树村土地利用规划图来源:三道岩镇政府。

图6青冈树村土地改革与农村规划实施过程

3.2农村计划实施的先决条件

以青冈树村为例，土地产权制度的改革创新是农村计划顺利实施的基础和前提，主要包括以下四个相互关联的方面:

①明确产权的类型。产权理论证明，产权类型的明确界定能够从根本上保证产权的有效性，权利制度安排，这往往比定义财产所有权的形式更为重要。农村土地改革的转型从两权分立的三权分立丰富了土地产权的类型，而“成都经验”的创新正是对各种产权类型的界定。在城市实行土地产权确权登记发证制度，使村集体取得集体土地所有权证书，农民取得农村土地承包经营权证书、集体土地使用权证书(宅基地)、房屋所有权证书。

②完成产权的属性。上述证明明确了产权的归属、土地使用者、用途、面积以及四个界限等。这些具体规定保证了产权的排他性、可让渡性、担保性等。

③丰富产权的权力和功能。成都市政府通过法律法规明确了土地产权的各项职权，建立健全产权转让交易平台，完善抵押、股权、转让等制度，实现了真正意义上的“返还财产”农民的权利和为农民服务的权利。”

④有效保护土地产权。在农村计划实施的过程中,土地整理,拆迁,搬迁,青岗村完全减少非法建筑,不需要重新测量按照产权证书的内容,包括土地和房产的面积和位置的权利,从而避免拆迁的“腐败”和保证村集体和农民的财产权利。因此，明确界定、完善属性、丰富权能、有效保护产权，是可以做到的，认为是土地产权制度创新的基本内涵,奠定一个关键的

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