Alternative Arrangements for Providing Goods and Services
- Providing, Arranging, and Producing Services
It is useful to distinguish the three basic participants in the delivery of a service: the service consumer, the service producer, and the service arranger or provider. The consumer obtains or receives the service directly and may be an individual, everyone residing in a defined geographic area, a government agency, a private organization, a class of individuals with common characteristics (e.g., poor people, students, exporters, auto workers, or farmers), or a government agency obtaining support services.
The service producer directly performs the work or delivers the service to the consumer. A producer can be a government unit, a special district, a voluntary association of citizens, a private firm, a nonprofit agency, or, in certain instances, the consumer himself. The Department of Defense produces national defense services, as does Boeing. A county government may produce public health services. A tenant association produces a service when it patrols its building. A private firm under contract to the municipality produces tree-pruning and grass-mowing services in a public park. An individual who brings his empty bottles to the recycling center is acting as both producer and consumer of that service.
The service arranger (also called the service provider) assigns the producer to the consumer, or vice versa, or selects the producer who will serve the consumer. Frequently, but not always, the arranger is a government unit. The service arranger may be the municipality in which the consumer is located, the federal government, a voluntary association, or the service consumer himself. For collective goods, the arranger can usefully be viewed as the collective-decision unit, the unit that articulates the demand for such goods. As discussed later, it is possible to have joint arrangers.
The distinction between providing or arranging a service and producing it is profound. It is at the heart of the entire concept of privatization and puts the role of government in perspective. With respect to many collective goods, government is essentially an arranger or provider an instrument of society for deciding what shall be done collectively, for whom, to what degree or at what level of supply, and how to pay for it. For example, government may levy taxes to pay for cleaning the sidewalks, or it may require property owners to clean them at their own expense or effort.
When a city government hires a paving contractor to resurface a street, the city is the arranger, the firm is the producer, and the people who use the street are the consumers of this particular collective good street repaving. A county government is the service arranger when it contracts with a church group, the producer, to operate a day-care center for working mothers, the consumers. A National Merit Scholarship winner is a consumer of educational services but also acts as service arranger by choosing a college to produce the educational service, as does the federal government when it hires a contractor to manage and operate a national laboratory.
A government that decides to provide a service at collective expense does not have to produce the service using government employees and equipment. Opposition to privatization often comes from those who do not appreciate the difference between providing and producing and mistakenly assume that if government divests itself of the producer function, it must automatically abandon its role of provider as well. Thus, false alarms are raised about privatizing services that are said to be 'inherently governmental'; the responsibility for providing the service can be retained by government, and government can pay for it, but government does not have to continue producing it directly.
The arranger has significant responsibilities with respect to collective goods such as: to levy and collect assessments, and to decide which services are to be provided, the level of service, and the level of expenditures to be made, all in the absence of unanimous agreement among members of the collective unit.
When the arranger and the producer are one and the same, a bureaucratic cost is incurred, the cost of maintaining and operating a hierarchical system. When the arranger is different from the producer, there is a transaction cost, the cost of hiring and dealing with an independent producer. The relative magnitude of these two costs determines whether it is worth separating the arranging and producing functions.
- Institutional Arrangements
Given the difference between providing and producing services, we can identify distinct institutional arrangements for delivering services, while bearing in mind that unambiguous definitions are not always possible. Different arrangements arise because government can serve as arranger or producer, and so can the private sector. This leads to four classes of arrangements, which can be further divided into ten particular arrangements according to the specific ways that the arranger, producer, and consumer interact. Figure 4.1 depicts the conceptual relationship among the ten arrangements. Special attention should be drawn to the seven arrangements in which the private sector is the producer. Privatization generally involves the use of one or more of these arrangements, which are examined in turn in the remainder of this chapter: (1) government service, (2) government vending, (3) intergovernmental agreements, (4) contracts, (5) franchises, (6) grants, (7) vouchers, (8) free market, (9) voluntary service, and (10) self-service.
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Private 全文共33369字，剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料 提供物品和服务的不同机制
有必要区别公共服务中三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层（穷人、学生、出口商、汽车制造商或农民等）或者获得辅助性服务的政府机构。 服务的生产者直接组织生产、或者直接向消费者提供服务。它可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身。国防部提供国防服务，波音公司（Boeing）也一样。一个县级政府可能提供公共医疗服务。当房客组成的志愿团体在住宅周围巡逻时，它也在提供一种服务。私人企业可以与市政当局签订合同，承担公园树木修剪和草坪维护的任务。一个带着空瓶子到回收中心的人，同时扮演着服务生产者和消费者的双重角色。 服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。安排者通常是政府单位，但也有例外。市政当局、联邦政府、志愿组织或消费者自己等都可能是服务的安排者。对集体物品来说，生产者可被视为一个集体决策的单位，确认并表达对该物品的需求。正像后文所要指出的，也可能存在共同安排者的情况。 服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。举例来说，政府可能通过征税来获取资源，通过付费来保持人行道的清洁，也可能要求财产所有者“各人自扫门前雪”。 当市政府雇用承包商去翻新路面的时候，该城市就是安排者，承包企业就是生产者，而使用这种特殊的集体物品即道路翻新的人就是消费者。当一个县政府与教会团体（生产者）签订合同，让其为就业的母亲（消费者）提供托幼服务时，它就是一个服务的安排者。一个国家奖学金获得者是教育服务的消费者，但当他选择一个大学为其提供教育服务时，他又是一个服务的安排者，正如联邦政府作为服务安排者去雇用一个合同工来管理和运转国家实验室一样。 政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。民营化的反对派往往是这样一些人，他们忽视服务提供和服务生产之间的区别，进而错误地认为，如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然就放弃了服务提供者的角色。这样，在那些被视为政府“天职”的公共服务领域，民营化往往会遇到更大的阻力。其实，即使实施民营化，政府仍然保留服务提供的责任并为此支付成本，只不过不再直接从事生产。 安排者对集体物品的供应承担重要责任：征收税费、决定服务内容、服务水平、开支水平等，所有这些都无法在集体成员之间完全达成一致。 当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得。 2．制度安排 由于服务提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共服务的不同制度安排。但应清醒地认识到：角色划分和责任界定不一定总能做到清晰明确。不同制度安排的原因在于，政府既能作为一个安排者，也可作为一个生产者，私人部门也一样。由此形成制度安排的4种基本类型。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，可以把这4种类型细分为10种具体形式。表4-1描述了这10种具体形式之间的概念关系。应特别注意的是，在其中7种安排中，生产者是私人部门。民营化一般运用到其中的一种或几种形式。下面将依次讨论：（1）政府服务；（2）政府出售；（3）政府间协议；（4）合同承包；（5）特许经营；（6）政府补助；（7）凭单制；（8）自由市场；（9）志愿服务；（10）自我服务。
表4-1 公共服务提供的制度安排 有人可能会指出第是一种安排——命令：政府要求私人实体去提供某种服务，但具体形式由接受指令者安排。依据政府提供雇员的医疗保险服务就是一个例子。但这种方式在这里不视作一种独立方式，因为在实践中可以通过其他制度安排来实现。 政府服务 “政府服务”这一术语表明，服务是由政府部门雇员提供的，政府同时扮演了服务安排者和服务生产者的角色。这些部门可能是政府的部或局，或是诸如田纳西河流域管理局、美国铁路客运公司等政府拥有的公司。传统上市、县、州和联邦政府等提供这类服务的例子很多。 国家和州拥有的企业提供的服务也被看作“政府服务”，尽管其运作与政府部门明显不同。例如，雷诺汽车厂第二次世界大战后不久就被国有化，实际上是法国政府在生产汽车。在希腊和墨西哥，很多企业接受了政府贷款，由于它们无力偿还或不愿偿还贷款（如在马克斯统治下的菲律宾），最后被政府接管。通过这种方式，许多政府偏离了传统角色，开始经营饭店、矿山、工厂、商船队和其他各种商业。在其他地方，意识形态是导致国有化的重要原因。在外国顾问的指导下，发展中国家中的社会主义政府相信，政府拥有企业是发展经济的捷径。在苏联，市政府管理着饭店、面包房、酿造厂、零售店和制造家庭用品的工厂等。国有化导致在纳赛尔统治下的埃及产生了不可思议的结果，一个伊斯兰国家的政府竟生产啤酒和可口可乐。本书的第三部分将讨论这些企业的民营化问题。 政府出售 人们可以从政府机构购买物品和服务。例如，他们可以购买水资源、矿产和森林木材的使用权，可以购买在政府拥有的土地上放牧家畜的权利，可以租用政府的建筑物和土地。纽约市警察局曾以每小时27美元的价格将其警员“出租”，为私人在大型公共场所举办的活动提供治安服务。游行活动或摇滚音乐会的组织者，可能要付款给政府进行事后清理。在密歇根，私营汽车公司可以从州意外事故基金中为雇员购买保险（在随后的民营化中，该基金被 给一个私营保险公司）。在这些例子中，政府和私人企业进行竞争。政府是生产者，个人或组织是安排者。 这里的政府出售与政府为其服务强行收费的行为明显不同。当政府为其供水、供电或公共交通服务收费时，或者当政府强迫私人企业购买政府服务时（如从政府机构购买失业保险），它是直接向消费者收费，因而扮演了服务安排者的角色。但在政府出售中，消费者是服务安排者。 政府间协议 一个政府可以雇用或付费给其他政府以提供公共服务。一个未设高中的地方学区可以把自己的学生送到临近学区的高中接受教育并向该学区支付费用。小的社区常常从一些专门化的政府单位购买图书馆、娱乐设施或消防服务，这些单位由该地区的政府部门共同组织并向政府部门提供服务。县政府常常与市镇政府签订合同，付费给后者以维护穿越市镇的县级公路。州政府也常常和市镇或县政府签订合同，以提供某些社会服务。服务责任在不同行政区域间重新配置和调整，目的在于更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。这些制度安排 政府间协议，其中一个政府是服务的生产者，另一个政府则是安排者。 公共服务提供的政府间协议方式相当普遍。1992年对美国1504个市和县的研究表明，政府间协议被应用到了64种常见的地方服务中。表4-2所列举的服务项目，运用政府间协议方式提供的超过了被调查单位总数的25%。政府间协议在社会服务提供中的运用最为普遍。
表4-2 通过政府间协议提供的市镇和县政府服务 莱克伍德计划广泛应用了公共服务的这一制度安排。莱克伍德洛杉矶县下属的一个小城市。1981年，该市从县政府购买了41种不同的服务，其他76个城市也从县政府购买了一种或多种服务。这些城市成立了一个组织——加利福尼亚签约城市协会，以维护它们的共同利益。所有这些城市都购买了选举组织管理方面的服务。其他市场化的地区服务还包括动物管制、紧急救护服务、健康法规的执法，工程服务、消防的治安服务、图书馆服务、下水道维护、公园维护、娱乐服务、税级评定和征税、城市监狱罪犯的医疗服务、人事管理如录用考核和资格评定、起诉、建筑物检查、杂草清除、学校消防安全、移动住宅检查、牛奶质量检查、灭鼠活动、心理保健服务、树木修剪、桥梁维修、道路指示牌的制造与安装、街道清扫、交通信号系统的维护、马路交通指示标志喷涂、交通法规的实施、商业许可证的核发和相关执法活动，以及十字路口交通安全岗的设置。 合同承包 除政府间协议外，政府也和私营企业、非营利组织签订关于物品和服务的合同。在这些安排中，私营企业是生产者，政府是安排者，它付费给生产者。论及传统公共服务的民营化（区别于国有企业和国有资产的民营化）时，“合同外包”是最经常提到的方式。在合同承包安排中，政府的理想角色是：（1）公共物品和服务需求的确认者；（2）精明的购买者；（3）对所购买物品和服务有经验的检查者和评估者；（4）公平税赋的有效征收者；（5）谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。 政府合同承包制度非常普遍。在美国，由于政府雇员很少从事制造、建筑或食品生产，政府使用的大多数有形资产如补给、装备和设备，都是通过合同购买的。即使在敏感的军事装备方面也是如此——尽管一些军火是由联邦兵工厂生产的，但大多数还是从私人生产者那里获得的。在地方，道路、学校和政府办公设施等都是通过合同安排，由私人建筑商提供的。政府部门所用的铅笔、办公桌、消防龙头、制服、食物（为学生。病人和犯人提供）、汽车、枪支、垃圾车和计算机等，都是从私人供应商那里购买的。 除上述物质产品外，城市政府还和私人组织签订直接面向公众的“产出”服务合同，如垃圾收集、救护车服务、路灯维修、马路维修和多样化的社会服务，其中大多数社会服务是由非营利组织提供的。政府也通过签订合同来获得多种多样的“投入”服务，即面向政府部门的辅助性服务，如地面维护、人员监护、秘书和书记工作、洗衣、计算中心管理、内部车辆维修、微缩摄影、照相、打印、申请的处理和内部交通等。 较为特殊的例子也很多。1998年，纽约市将世界闻名的中央公园的管理和维护工作合同外包给一个给非营利性组织，该组织在过去20年间显示出卓越的管理能力。美国造币厂也将部分硬币的铸造业务外包了出去。冷战期间，一个私人承包商曾提供过人力操作的远程早期预警系统，以侦察越过 全文共9722字，剩余内容已隐藏，支付完成后下载完整资料 资料编号：[2404] |
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