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第九章．重视人，而不只是重视生产率
重视人,而不只是重视生产率:如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话,那么,从长远来看,它们就更有可能取得成功。
新公共服务在探讨管理和组织时强调的是通过人进行管理的重要性。 由生产力改进、过程管理和绩效测量构成的系统被视为设计管理系统的重要工具。 但是, 新公共服务表明,如果我们不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注,那么,从长远的观点来看,这种试图控制人类行为的理性做法很可能会失败。此外,尽管这些方法可以取得成果,但是它们却不能造就负责任的、 投人的并且有公民意识的雇员或公民。
就如何最好地管理人而言,思想的演进涉及包括动机,“监督”和领导、组织文化、组织结构以及组织权力在内的许多相关问题和理念。这种思想的演进涉及有关权威的本质、绩效和责任的定义以及建立信任的问题。然而,最根本的是,它建立在我们对人和行为的本质最基本的假定基础之上。在本章中,我们将探讨老公共行政,新公共管理和新公共服务所表明的组织成员管理观点的很不相同的假定和概念基础。我们将首先对那些与动机和管理有关的重要概念和思想进行历史的考察。我们然后再从老公共行政,新公共管理和新公共服务的视角对构成成员管理基础的假定和模型进行比较。
9.1组织中人的行为：关键概念
我们关于人类行为动机的观念在很大程度上决定了我们解释、回应和试图影响地人行为的方式.当理论家们最初开始研究组织中人的行为时,他们就人的本性所做的假定过于简单化并且一般都是消极的。在组织管理研究中最早并且最重要的观念之一是,为了组织发挥作用,工作人员不得不被激励或者被迫产生某些行为并且执行特定的任务。这些任务应该由人们在一个组织内部完成,这个组织主要被理解为一种使互动和过程有规律的“结构”。这种结构的目的在于获得有效率的并且一致的任务绩效。
尽管我们现在把该组织的结构谈论为是影响工作人员行为的若干因素之一, 但最初,它却是管理的焦点。奥特(Ott)说:“结构-即一个组织的形态、规模程序,生产技术、职位描述、报告安排以及协调关系-一会影响感情和情绪并因而会影响其内部人员和团体的行为”(1996,304)。几十年来,这些感情和情绪在组织和管理研究中基本上都被忽视了。相反,人们假定,如果工作设计得好并且权威关系得到恰当的构造和调整,那么就能够实现最优的效率。
层级制与科学管理
与管理和控制组织中人员行为的结构方法关系最为密切也许要数德国社会学家马克斯·韦伯 (Max Weber). 韦伯把官僚制组织结构的特征描述成为一个由权威、系统化的规则和程序以及具有确定职责的正式职位构成的层级体制,他认为这样一种结构可以导致可预见的并且有效率的绩效。“精确、迅速、明确、对文件的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格服从、减少摩擦以及节约材料和个人成本-这些在严格的官僚制行政中都被提高到了最优点”(Weber,引自 Gerth and Mills1946,214).在某种程度上,由于官僚制是实现效率的最佳途径,所以韦伯说官僚制是“对人实施必要控制的最理性已知手段”(337)。这一点在某种程度上是通过 157使行政过程尽可能地客观、理性和非人格化来实现的。“客观地履行职责主要是指#39;不计及人的因素#39;并且按照可计算的规则履行职责”(215)。韦伯接着指出, 这种对工作的非人格化“就是官僚制的特有本性而且它被誉为官僚制的特殊优点”(216).
然而,韦伯本人则很担心官僚制对于民主价值和个体精神所产生的后果。说:“民主制#39;本身是与官僚制的“规则#39;相对的”(Weber,引自 Gerth andMills 1946,231).即使是这样,韦伯也认为,最终,官僚权力会超过政治领域的权力:“在正常情况下,一个得到充分发展的官僚机构的权力地位总是极其强大的”(232).
韦伯不仅担心官僚制对于民主治理的意义,而且他还担心官僚制对人民所产生的后果。“官僚个人不可能揶动出他被利用的机关' (Weber,引自 Gerth and Mills1946,228)。他把官僚化称为创造了一个“铁笼子”,其中,“价值导向的各种社会行为都会因槽糕的官僚结构和由正式理性的法律和规制构成的紧密结合的网络而受到阻碍,在这种背景下,个性根本不再会有任何希望得以张扬”(Mommsen1974,57)。
尽管有这些担忧,但是官僚制和效率的价值观却为一些试图为控制工人和实现效率找到最佳途径的早期管理理论家提供了特别肥沃的土壤.这些旱期的管理理论家把工人主要视为其工具和机器的附加部分。有人认为,要使人们工作,就需要有对身体惩罚或者对经济惩罚的恐惧。只有那些受金钱或恐惧驱动的人们才会完成分配的任务。
例如,正如我们在前面所看到的那样,弗雷德里克·泰勒认为,如果工人接到具体的指示并且接着得到了按照这些指示去做的一份费用,那么他们就会去做要求他们做的事情。他力劝管理者要研究需要完成的任务,确立完成这些任务的最佳途径, 然后再科学地选择和培训工人去做这项工作.于是,工人们可能会因为每完成一项任务或者每生产一件产品都有一笔固定的现金报酬而被激励去完成任务。尽管泰勒认为这是一种对于工人和管理者双方彼此都有好处的方法,但是,很明显,他假定了工人天生就是懒惰愚笨的。例如,在他就激励工人装运大铁块的问题所进行的评论中, 他说,“我们可以训练一个聪明的大猩猩”做他们的工作 (1911,40)。他还期望雇员绝对服从他们的上司。
人的因素
这些关于服从权威和层级制的思想是20世纪初期主要的管理教义并且在今天仍然有着重要的影响。尽管早期有一些关于管理和工人的人本主义著作(例如,Follett 1926; Munsterberg 1913),但是直到霍桑试验的研究成果于 20世纪30年代发表,才有不少人承认(与经济因素或技术因素相对的) 社会因素在工作动机中的重要性。就连霍桑试验本身也是作为一项对“工作条件与雇员中间的疲劳和单调之间关系”(Roethlisberger and Dickson 1939,3)进行的研究开始的。但是, 这项研究并没有按计划进行,而且研究人员最终发现人们的关系(其中包括工人与研究人员的关系) 影响了工人的行为。因此,解释工人的行为需要有新的模型. 这些研究人员发现, 行为和动机都很复杂,它们受到态度、感情以及人们赋予工作和工作关系的意义的影响。正如罗特利斯伯格和迪克森 (Roethlisberger and Dickson)所言:“我们的观点很简单,那就是:人的问题需要人性的解决方案”(1939,35)。霍桑试验进行的研究导致了一种对人、工作和组织之间关系更为复杂的认识的开始。为了确定这些因素会怎样影响工作绩效,研究人员对诸如人类合作的重要性(Barnard 1948) 和团体的影响(Knickrbocker and McGregor 1942)进行了研究.到20世纪50年代,管理理论家们越来越一致地认为,动机与其说是一个纯粹的经济概念,倒不如说是一个心理概念。
麦格雷戈(McGregor)(1957)的著作就闸明了这种认识,他在著作中对其关于人的所谓X理论假定利Y理论假定做了区分.他认为,传统的指挥与控制方法(X理论)所依据的假定是人是懒惰的,不参与的,并且只受金钱驱动,这种方法事实上促使人们以一种符合那种期望的方式行为。另一方面,Y理论所依据的是一个关于人的更为乐观并且更具有人本主义意味的观点,它强调组织中个人的内在尊严和价值.持有这些假定并且按照这些假定行动就会允许工人的那些更加积极的
品质在组织中表现出来。
还有一些理论家考察了工人动机的不同方面并且对不同情况下的个人行为进行研究,简单地说,当代的动机理论试图解释自愿的,目标导向的行为.强调动机 159上国方面的模型有儿种:人的需要(例如, Herzberg 1968; McClelland 1985;Ndow1943):一个人的期望,技能和欲望 (Vroom 1964); 目标确定 (Locke08):对公平和公正的知觉(Adams 1963);参与的机会 (Lawler 1990) 以及最近的基于公共服务价值和规范的动机 (Perry amp; Wise 1990)。
随着关于工人及其动机假定的变化,对管理和领导作用的主要认识框架也发生了变化.管理部门的作用最初被视为用文件说明任务和程序,然后再相应地对工人进行监督和控制.由于认识到人类动机的心理成分,所以,要使工人满意并且愿意工作,就需要将管理的定义相应扩大到包括“人的关系”的范围。然而,重要的是,尽管管理的参数发生了变化,但是目标则通常仍然是相同的-即改进和保持生产活动。在许多情况下,这种思想就是要使人们受到更好的并且更人道的待遇,以便从他们那儿获得更好的绩效。直到最近这几十年,这种认为尊重端庄地待人不只是作为一种改进生产活动的重要手段,而且就其本身的权利而言也很重要的观点才在管理学著作中传播开来。
9.2 团体、文化与民主行政
关于工人行为的管理,也出现了许多其他的观点,而且这些观点也得到了承
认。例如,有人认为,团体规范和行为对个体行为有影响 (例如, Asch 1951; Ho-mans 1954; Lewin 1951; Sherif 1936; Whyte 1943). 这些理论家提出,人具有社会性,而且,他们在组织内部和组织外部都很容易形成团体.这些团体会为成员创造一些规范、角色和期望,这些规范,角色和期望不仅可以满足个体对归属的需要,而且还要求有某种程度的一致性以便能保持成员身份. 因此, 无论是正式团体,还是非正式团体,它们都可以为我们在组织中的行为创造一种规范的环境。例如，玛丽·帕克·福莱特 (Mary Park Follett) 就认为,团体动力和个体的动机应该构成行政的基础。管理者和工人不应该简单地响应命令,而应该共同地界定行政团体并做出相应的回应-即从情境中获得它们的“命令”.她于1926年写道: 一个人不应该给另一个人发号施令,而双方应该都赞同从情境中获得他们的命令（来自 Shafritz and Hude 1997, 56). 还有一些理论家考察了个体特征是如何影响组织行为的,例如,那些强调工人生活状态(Achott1986)或者强调人格
(例如,Myers Briggs或类似清单) 的人就做了这样的考察,权力和政治一旦
政治学家和哲学家的领地,它们也就被用作认识组织中人员行为的一个透镜
(French and Raven 1959; Kotter 1977; Pfeffer 1981)。
有人还从官僚制与民主治理不一致的观点对官僚制和层级制提出了批判。例如,沃尔多在其lt;行政国家gt;(1948)一书中认为,不仅行政问题内在地充满价值因素,而且行政本身也必须与民主原则保持一致。行政国家包含着一条很强的信息:对一种行政观点不加鉴别地接受往往会构成对民主理论的排斥,这是一个社会的问题,而不仅仅只是一个行政管理的问题'(Denhardt 2000, 66-67),换言之,沃尔多的观点是,层级制并且是“中立的”官僚制最终会破坏民主制只有通过使行政机器坚持民主规范和民主原则,这个挑战才有可能得到处理。不仅要扩大公民在政策行政中的作用,面且还对行政过程本身进行革。正如列维坦(Levitan) 所表明的那样,“一个民主国家不仅要以民主原则为基础,而且还要民主地行政,让民主哲学渗透行政机器”(1943,359)。沃尔多共室更为直接地批评层级制和官僚制并且希望进行改革,他说所需要的是:
真正地放弃那些趋向于支配我们行政理论的权威-服从,上级-下级的思维模式...我们多么希望能有一瞬间乐观的时刻可以享受一下对未来社会的梦想:按照这个梦想,教育和大众文化将与一个所有的人都是以“领导者”和“追随者”双重身份并且按照众所周知的“游戏规则”参与的工作领域相一致这样的一个社会将会是后官僚制的。(Waldo 1948, 103)
这种对官僚制的批评以及对更加民主的行政的呼唤几乎与动机理论当时正在出现的发展相吻合。例如,增加行政的民主性和减少行政的层级制就会容许个人像麦格雷戈所表明的那样表达他们天生具有的工作和负责任的自然倾向,容许他们像马斯洛所表明的那样满足社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要,以及容许他们像福莱特所倡导的那样从情境中获得命令。
关于组织中人员行为管理的另一个重要思想是组织文化的概念。组织文化的观点不是把一个组织视为静态的“结构”,它借鉴并吸收了人类学研究领域的成果来认识规范,信念和价值是怎样为一个组织的成员所共享并且反过来界定其边界的.这些共同的规范和价值体现在组织成员的语言与行为、 仪式和符号以及他们制造的物品之中。文化表达的是能界定一个组织并且对其成员具有重要长久影响的观念和总体价值观.沙因(Schein)(1987)认为,组织文化有三个层次:(1)看得见的社会物质环境,例如,物质装备、技术偏好、语言模式和指导人们行为的日常工作程序;(2)关于该组织“应然”状况的价值观和理念;(3)该组织成员所持有的指导其行为的假定和信念,这些假定和信念常常是潜在的并且是无异议的。沙因认为,最后一种类型的组织文化构成了文化的核心定义:“一个基本假定的模式hellip;其运转良好的程度足以表明它是有效的,因此,它可以作为就某些问题进行觉察、思考和感觉饿正确方法被传授给新的组织成员”（1987.9）。或者正如奥特所言：“它起着一种组织控制机制的作用，因为它可以非正式地批准或禁止某些行为（1989.50）
尽管存在着这种思想的演进,但是人们对于人的动机是什么以及怎样最好地影响组织中人的行为仍然缺乏共识. 正如接下来几节所探讨的那样, 公共选择理论家狂热
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资料编号：[2406]
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