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责任政府与有效的问责
Political Quarterly. Apr-Jun99, Vol. 70 Issue 2
简介
本文关注英国政府体系中的问责制问题；提高对公共服务绩效衡量的关注；行政和立法部门之间的重叠性；议会的问责程序。
文献综述
责任（问责）通常被理解为行为动因的交互（Garfinkel，1967）。如果一方负有责任，那么就意味着他对某一或者某几个党派承担责任，并必须对自身所采取的行为作出解释。这看起来很简单，但在抽象或更遥远的层面上来看，有时会在行动或实践的角度上变得模糊不清且难以执行 (Swieringa 和 Weick，1983；Collins, 1992)。
对问题进行分类和制定标准可以有所帮助，因而学者们已经提出了各种各样的分组。清晰明确，简短和有效的责任概念分类很早就被提出，并且激励了其他清晰，简短和有效的将主体分割成各部分的研究方法的发展。问责制的其中一个要素是对组织活动进行控制。Hopwood（1976）将控制分为三个要素：行政控制、社会控制和自我控制。他指出了政府会计体系实现问责制目标的两种方式。“首先，它能提供一些刺激因素，通过这些刺激因素可以识别和定义问题，因而这些行为的动因和产生的结果就能被分离和明确。其次，政府会计体系在备选方案的分析和评估中发挥着重要作用”（Hopwood，1976，P140）。责任报告可以发挥同样的作用；通过报告变化活动的可预测或不可预测的结果，报告机构可以要求进行进一步的改进。
Sinclair（1995）提出了问责制的类型学，提出了五种类型的问责制（政治、管理、公共、职业和个人），这可以交叉融合成两个、维度（结构和个人）来理解。对于公共部门管理者来说，政治责任制表现为渴望对某一党派的忠诚，或者渴望被政党任命为部长。管理或经济上的责任包括效率和有效利用资源的概念。而对服务选民的责任体现在公共责任上。职业和个人对自己职业和道德准则的责任也体现在辛克莱的类型学中。由于辛克莱的分类不是相互排斥的，而是互相相关的，有时又是同时发生的的，所以一个简单的二乘五矩阵不能准确地描述它。此外，她还得出结论：“责任是多方面的，而且是分散的：以一种形式承担责任往往需要牵涉到其他类型的责任。”（Sinclair，1995，P231）Boland和Schultze（1996）有效地运用了附加尺度，并主张在理解责任制的认知方面增加更明确的方法；同时Willmott（1996）考察了责任制的普遍行和历史性、普遍可接受性和不可接受性、纵向和横向方面。阿尔伯塔省审计长办公室提出了自己的定义：“责任制是一种义务，是一个人履行指定职责的义务”（1997a）。也许这些分类类型证明了这一课题的复杂性。
我最近花了很多时间在公司治理研讨会上。我强烈地感到，尽管这个问题一直是一个不断增长的产业，但英国的国家治理却一直是一个很少引起人们关注的话题。当然也有一些例外，英国在公用事业管理领域具有的专业性，即使不是英国的管理方式，都吸引着全世界的关注。公共服务绩效衡量的宪章方法也引起了人们的注意；当然，凯特·詹金斯领导的下一步行政改革工作也在其中。但我可以称之为“吉百利束缚感”的国家治理是一个引起公众兴趣非常小的话题，甚至有时在学术界埋得太深，在现实世界中也没有多少可信性。这使得斯图尔特·威尔和大卫·贝思的作品更有价值——尽管我不同意他们所说的一切。
目前公众对权力下放、选举制度和上议院的兴奋和骚动证实了我对于我们处理这些问题的高度随意的态度。我们似乎注定要在心不在焉的情况下创建我们的宪法，就像我们过去的帝国一样。而对纳税人而言，以相当大的代价对政府行为进行的深入调查，似乎始终是律师寻求确定与特定事件有关的过去事实、因果关系和罪责的领域，而不是管理或行政专家寻求评估结构的适当性和对手头任务的评估和处理。
我完全不想附和那些告诉我们管理国家就像管理一家公司的商人，如果英国信用证管理得像marksamp;spencer就更好了。然而，当我参加一个讨论公司结构和问责制问题的团体时，我确实试图考虑从这一更为活跃的治理辩论领域中可以吸取什么教训。
从董事会开始。越来越多的人认为，大公司的董事会应该有强大的非执行人员队伍；部门的“男爵”不应该是成员；董事长和首席执行官的角色应该分开。董事会有着沉重但明确的法律责任，不仅仅是对股东：员工的利益在股份制流行起来之前就已经写入了公司法。董事会根据明确规定的标准做出决定，例如预期投资的规模或审计过程的性质（即使有些董事会最终还是花了很多时间讨论公司标志）。董事会讨论和批准的这些标准反映了法律要求、公司章程或董事会本身的决定。
按照这个标准，内阁是一种非常特殊的董事会。其中当然有主席，也可能有副主席；但没有单独的行政长官。无论是公务员主管（在董事会中的职位更像公司秘书），还是像杰克·坎宁安（倾向于有一定的在职期）这样的“执行者”或内阁大臣（无论多强大）都不能长期担任这一职务。成员都是行政人员（我曾思考过，如果没有大部门或预算支持的中央成员，如下议院领袖或兰开斯特公国财政大臣，在某种意义上还是否是非行政人员；但他们显然没有通过独立性的考验）。然而，尽管他们都是行政人员，但他们显然与他们管理的行政部门中的人员大不相同。
治愈病人，而不是症状
因此，政策制定采取两种相当不同的形式或途径：部门内部，以向部长提供建议的形式，由常任行政人员以久负盛名的方式制定；部长之间，通过一个高度政治化的网络，该网络可能与其他类型的政策制定脱节，并根据以下规则工作：根据所涉及的角色的类型发生显著变化——或者根本不遵循任何规则。
我和贝丝和威尔一样对内阁政府所宣称的许多事情持怀疑态度，但我对他们的治疗方法不太确定。我认为，他们过分强调政策制定的开放性，低估了将这种行为准则纳入公共领域的重要性。当然，如果公务员和顾问能够在不引起政治市场震动的情况下，公开地“思考不可想象的事情”，那当然是件好事，就像上市公司能够公开谈论他们的意图而不影响股价一样。但是，在他们的过程中过早地强迫他们这样做，只会把讨论从正式会议和纸上谈兵的讨论中拉出来，变成秘密和不必要的交流。当然，这并不是为了改善决策。一个更有用的方法是，将重点放在必须作出决定的方式上，并定义信息必须共享的阶段，以及与谁共享，以确保信息在平等（即无领导）的基础上发生，而不是公司的证券交易所要求。
在我看来，贝丝和威尔也低估了内阁的潜在意义。当然，对于这样的决策来说，一个完整的内阁是太大了，它是解决问题直到得出结论的结果。大多数上市公司都会认为，任何一个建议董事会成员超过20人的人都是疯子！但规模有两种削减方式。如果内阁反对，就很难管理。即使是在大多数情况当中，把一个问题摆在面前仍然很重要。相反，董事会必须“签字”列出细节，即使它们不可能证实每一个细节。所以在做出决定时在场的内阁部长不能声称自己不是其中一方，即使是那些最易患选择性失忆症的人，有时也会集中注意力。
我还认为，在正确地批评内阁委员会的使用或回避方式时，贝丝和威尔低估了政府这一重要基础结构的潜力，因此也低估了1992年公布这些委员会的名称和成员的决定。内阁委员会是，或者应该是，制定政策的地方。与其解散这些委员会，不如加强它们的作用，推动将必须在内阁委员会中处理的问题编成法典，并巩固其成员资格。
在这方面，出版部长规则手册《部长程序问题》是一个重要步骤。未公布的“指导”可能由适用它的人仔细阅读，也可能不仔细阅读；如果它是在公共领域，即使它不具有法律效力。（这就像遵循你自己的饮食习惯一样，你的饮食习惯总是会被冰箱里的糖果砸个稀巴烂，而你必须每周去减肥专家那里，在公共场合锻炼身体。）在其他制度中，这些文件和清单将由司法委员会或立法机构仔细审查，以确定是否作出了适当的决定。
清理“机场休息室”
然而，在我看来，立法机关未能履行监督职责，与其说是因为我们宪法的一个基本要素，即行政机关和立法机关之间的重叠，还不如说是因为托尼·布莱尔对其政党或其多数党施加了“铁腕”的控制。我认为，下议院今天的倾向是几乎完全由希望参政的人组成，这一问题加剧了。这就像是一个行政航空公司的候机室，里面挤满了乘客——有些已经有票了，有些已经在候机，有些已经被告知下周回来。当然，这样的制度也有其优势：它产生的政府部长都能很好地站稳脚跟，说话也很快——如果不一定要接受执行职责繁重的培训的话。但它不能产生一个有效的审查室。
正如我们现在看到的立法机构的形式和结构，我认为这种融合也应该受到关注。这很大程度上取决于我们如何处理权力下放，而上议院则取决于另一方面。我们最终可能会形成一个新的上议院形状的有效的、强有力的审查机构——在这种情况下，我的担心会减少。我们可能最终没有上议院可言，一系列地区政府和议会，以及一个较小的中央政府与联邦事务有关——在这种情况下，我认为与一个联邦下议院分离，没有大约一百名部长，这可能是我们应该考虑的一个选择。用麦迪逊的话说，政府有两件事很重要：你如何选举他们以及你如何控制他们。我们不应该不考虑另一个就争论一个。（莎拉·霍格）
英国的政府体制是难以实现的。向来访的外国人解释在英国如何开展业务会使国际关系紧张到极限。热切的询问者已经来到了政府的源头——议会之母、言论自由的家园、以及其他所有理论的发源地。她发现自己在听一个系统的描述，在大多数标准下，这个系统几乎没有规则，没有可见的宪法，没有一个可约束的公约系统，以及大量的习俗和实践。但是，试着向东欧的人解释一下目前的政党制度，她会毫不费劲地理解发生了什么；她会惊讶地发现，这种情况还在继续，她会惊讶地发现，这种情况还在继续。
我们确实需要认识到，在被接受的过程的表象后面，当前的系统是一个混乱的系统。结果并没有比其他任何地方糟糕得多；但是，随着各党派变得更加强大，民主选择减少，缺乏保障，这应该让我们担心。一个局外人所得到的压倒性的印象是对一个很容易犯严重错误的系统的根深蒂固的自满。
议会的权力只是一种控制机制，由政党利益主导。在任何意义上，没有一个机构真正统治着英国。《现状》的主人公认为，这既是一种优势，也是一种劣势。
什么是“有效”政府？
如果我们试图考虑“有效的”政府，那么很明显，这个明智的、现代的概念没有一个单一的、令人满意的定义。有效的政府是我们都想要的。可以说，它包括最明显的基本要素：合理的支出方式；在适当的时间在适当的地点提供适当的服务；没有战争；合理的国内安全；以及合理的行动自由。任何评论员都会添加自己的特别名单——当然，没有哪个政府能在所有这些方面都同样有效率，并且还会把自己的优先事项列入名单。
20世纪80年代，有效性的概念与资源的合理利用、明确的目标和所有其他基本管理工具相结合。政府机构通过组织变革以提高效率的实现机会。因此，政府在许多方面都更有能力。但是，良好的管理，尽管可以说是有效性的必要条件，但还不足以作为充分条件。如果一个政府要为一个相当复杂的社会提供它所需要的，它不仅要有称职的管理，还要有明智和明智的决策，以及对资源管理的审慎把握和在国际事务中的合理能力。
当然，这个清单是简单而局部的，但它显示了政府面临的任务的复杂性，作为一个好的政府，应该但很少能够这样做，试图对世界的动态作出反应。
许多政府仍然试图统治“他们的人民”，尽管当政治家开始谈论“我们的人民”时，这总是一个好的前兆，好像他们拥有我们一样。20世纪70年代的任何一个读者都应该警惕使用这种表达。但政府现在应该认识到，权力和尊重的日子真的要走了。透明化和焦点团体的言辞不会长期掩盖对选民施惠的古老做法的延续。
政府是复杂、隐秘和庞大的。它需要创新、灵活和敏感的反应能力。在某些领域，它在这方面做得越来越好；但和任何组织一样，它真正需要的是定期和适当地加以考虑。
传统上认为，政府是国会的职责。这些机制包括：国家审计署、公共账目委员会、其他委员会、下议院和上议院的提问时间。但现实是一个苍白而脆弱的东西，被威尔和贝思的书中绝望的一句话所包裹：“国家的问责制存在一个有效的真空。”（n2）这种断言的严重性在于问责制的不足。
认为现行制度确实有效的假设导致了其他让政府承担责任的途径的萎缩，并鼓励行政人员，无论出于何种善意，对议会和人民都予以轻视。没有人会严肃地宣称国家卫生服务局或农业部对此负责。过去15年的丑闻并没有证明这个体系有多强大，而是证明了它是多么的劣质，以及它是多么的不称职。尽管有许多缺陷，但至少斯科特报告毫无争议地证明，大多数情况下，体系
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资料编号：[484]
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