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韩国政府房地产政策中的政治经济学
作者：Chung-Ho Kim 和Kyung-Hwan Kim
摘要：本文研究了韩国政府房地产政策决策背后的驱动因素。特别是，它试图揭示为什么低效和不公平的政策持续了这么长实践，以及为什么政策改革如此缓慢。为了做到这一点，我们对住房供应和土地使用的一些关键规定进行了描述和评价。这些是新公寓的价格控制、土地利用的控制、绿化带和空间去中心化政策。其次，论证了利益集团政治的标准经济理论不适合解释政府官员的行为。然后有人建议，鉴于不愿意承担风险的政府官员对其决策的政治影响非常严重，零碎而不温不热的政策改革方法可能会被更好的理解。
- 引言
经济学家以效率和公平为标准来评估政策。但是在现实中，政策决定是通过一个政治进程作出的，在这个过程中，各团体都在谋求促进自己利益的方法，并经常在政治上做出妥协。在这一进程中，特别重要的是负责政策的政府机构的政治演算，并且必须保护它不受媒体和各种利益集团的批评。在这种情况下，政策制定者可能更倾向于哪学对选民和媒体更有利的解决方案，而不是那些以效率和公平为基础的建议。本文通过几个具体的例子，试图证明政府官员这种规避风险的态度，是对房地产政策改革渐进的原因。
在过去的三年半里，韩国实现了经济的快速增长和城市化。从1960年到1995年，按名义值计算，人均国民生产总值从69美元增至1万美元，而居住人口在2万以上的城市地区的人口比例从39.2%提高到85.5%。收入和城市人口的快速增长导致了城市对土地和住房的强烈需求。另一方面，由于土地利用转换的严格监管制度，可开发土地和土地价格上涨的速度比其他要快得多（K-H.Kim,1993）。但许多韩国人，从政府官员到媒体和一些学者，都认为房地产价格高涨和快速上涨是由投机者造成的。因此，政府致力于打击投机，希望能让普通家庭和企业能负担得起住房和土地。直到最近，政府才开始承认各种供应方面的规章制度是造成住房和土地短缺的重要原因 ，以及放松一些法规来稳定物价。
尽管如此，政府官员仍然不愿意推行根本性的改革。一个主要原因是，他们一直认为，放松管制会引发投机，从而导致更高的房地产价格。无论出于何种原因，对房地产政策改革的态度冷淡而零散，在很多方面是不可取的。显然，它减缓了改革的不发，使人们很难充分人时代改革带来的社会效益。更重要的是，一种不冷不热的做法可能会危及政治支持，因为它给人一种错误的印象，即放松管制会导致物价上涨。虽然大规模的放松管制导致供应的大量增加会导致土地和住房价格的显著下降，但小规模放松管制的最直接和最明显的影响将是那些直接受到放松管制影响的地块的价格上涨。另一方面，要理解其他地块价格上涨的速度比其他地区甚至下跌的速度都要慢得多，而且由此导致的土地总体价格下降可能是非常重要的。
在本文中，我们视图解释为什么在效率和公平性方面不合理的房地产政策在韩国得到了维护。我们通过分析一些例子，比如新公寓的价格控制、土地利用转换的调控、绿化带和空间去中心化政策等。我们首先描述每个案例，并说明低效和不公平的原因。然后，我们证明了现状代表了风险厌恶政策制定者的选择，他们面对的是强大的媒体支持者，他们认为，在放松管制之后，整体住房和土地价格将会上升。我们还论证了利益集团政治的传统理论无法解释本文所描述的政策惯性。
- 新公寓的价格控制和补充规定
长期以来，韩国政府一直在努力解决住房问题，以“可承受”的价格增加新住宅的供应给“非投机者”。在这一做的过程中，它很大程度上依赖于住房和土地市场的各种法规的直接干预，而新公寓的价格控制一直是关键因素。稍后我们将详细说明，价格控制和伴随它的各种法规使住房供应非常缺乏弹性，同时也刺激了需求。（这一点在Green et-al,1993和K.-H.Kim,1993中都被强调过，Angel和Mayo,1996也在国际背景上证明了这一点。）这些规定的主要受益者是中等收入阶层，符合“董事法”。
价格控制适用于20个或以上的新住宅。它最初是在1977年以统一的价格上限的形式出现在新住房上的，不管面积大小，但根据1985年的居住面积，天花板是有区别的。1989年，价格上限个生产成本挂钩，以刺激住房供应。虽然价格控制适用于所有类型的住房，但它只影响实际的公寓。在单户住宅和排房的情况下，开发商如果选择一个少于20个单位的项目，以避免价格控制，则只能承受中等的利润损失。另一方面，如果生产数量低于20个单位，开发商的利润就会大幅下降。由于绝大多数新建住宅都是由公寓组成的，因此价格控制具有深远影响。3
通常情况下，价格上限会阻碍商品的供应。然而，在韩国的鑫公寓价格控制方面，情况并非如此（K.-h.Kim,1997b;Kim1999）。最根本的原因是，住房供应受到可开发土地的制约，而可开发土地又由政府控制。见者部和运输部（MOCT）估计住宅、商业和工业发展以及基础设施项目所需的土地数量，然后确保“必要”的土地被重新分配和开发。该部门还对土地适应的转换进行了，并向公共部门的机构发放许可证，以防止私人开发商获得巨额的暴利。因此，大规模的土地开发项目实际上是由包括韩国土地公司（KLC）、韩国国家住房公司（KNHC）和地方政府（Hanah et al.,1993），在内的公关部门垄断的。他们以估价的价格购买大量的原始土地，为他们提供基础设施，并将其重新划分为住宅和商业用地，然后将可开发土地出售给住宅建筑商。在这一制度下，只要政府增加可开发土地的供给，房屋就会随着需求的增加而建造。事实上，自1988年以来，由于建造200万套住宅的五年计划，住房产量大大增加。4可开发土地的价格设定，并评估建筑成本，以确保新住宅的价格既能负担得起目标群体，又能对开发商有利。相反，价格控制对提供的住房质量有不利影响。住宅发展项目的收入来自出售公寓和商业楼房。每个来源的收入等于地板空间的数量乘以单价。由于控制价格是决定的，无论提供的是什么质量，一个利润最大化的开发商都有冬季去最大化公寓的总空间，特别是通过竞争性招标拍卖的商业楼房。新公寓的第一个购买者有同样的动机，因为在控制价格下购买公寓所带来的意外收获与它的规模成正比，因此，开发商试图只满足政府设定的最低安全标准和其他质量标准，如提供休憩用地。事实上，许多新公寓的卖家花了大量的签来升级装修材料，装修完房子后重新装修，此外，在没有实施价格管制的城市地区，也提供高质量的住房。
价格管制及其补充规定的另一个主要效率后果是，新公寓的尺寸分配失真，有利于较大的单位。如上所述，消费者更喜欢更大的单位，只要他们有资格买这些单位，并且能够调动资金。在一个项目中，最大限度地提高大型单位地份额也是开发人员的最大利益所在。因为大单位（超过85平方米的净楼面空间）的控制价格高于较小单位的价格，而每平方米的生产成本则随其规模而降低。不能够出售公寓的机会也会随着规模下降，事实上，大多数长期未售出的公寓都是小公寓。考虑到这一点，政府已经调整了公寓的大小，以确保更小的单位能提供更大的数量，这样就可以有很大一部分人口受益于价格控制。在1998年之前，政府已委托土地开发项目，将至少70%的发达住宅用地分配给面积小于85平方米的住宅，比60平方米以下的住宅多了30%。此外，购买公寓的资格有三种不同的类别：85平方米和较小的，85平方米至102平方米，102至13平方米，135平方米及以上。
图1 1993 - 1996年期间新建住房的规模分布。注:百分比份额不等于100，因为分布的两边的尾部被切断。
因此，新的住房供给集中在少数几个群体中，而不是分散在一个连续体中。从图1可以看出，在1993年-1996年期间，新公寓的规模分布情况。图1显示，有41%的人聚集在59-61平方米的净楼面空间类别，33%在83-85平方米，而在133-135平方米之间占据5%。另一方面，其他两个大小类别各占2%；其他8个类别各占1%；在其他类别中，在总供应的1%以上没有发现任何单位。最有趣的是，在62-82平方米及85-133平方米范围内的住宅单位数目可忽略不计。简而言之，价格控制和补充规定导致新公寓在每个大小类别的最大建筑面积上出现倾斜和集中的尺寸分布。这无疑限制了消费者的选择范围。在没有这些规定的情况下，新住房的大小分派配将或多或少地类似于家庭收入和财富地分配（C.-H Kim,1997）。
但是价格控制和的最重要的后果在于其公平的含义。价格控制的主要受益者是中等收入家庭，原因有几个。首先，一个公寓的市场价格和被控制的价格之间的差别随着它的大小而增加。但是，一大笔钱必须首先被调动起来，才能从购买一套更大的公寓中获得利润，因为需要更大的存款才能申请一个更大的单位。在过去，购买公寓的权利是可转让的，因此一些中等收入家庭可以通过出售他们的特权来获得部分溢价。然而，这种做法是非法的，因为它被认为是一种投机行为。因此，这一体系最终有利于相对富裕的国家。5
最后，还有融资约束，韩国住房供应系统的一个不同寻常之处是，所有公寓在完工之前都能卖得很好，在该项目10%或20%得项目推进后，房屋建造商就被允许出售他们得供应品。被选中购买这种住宅的人必须在签订购买协议时支付购买价格得20%，并在未来2年左右支付60%的分期付款。剩余的20%是在已完成的住房被占用时支付。单数，抵押贷款融资是非常有限的，大多数中等收入家庭都把他们的股权与他们所占用的出租单位的房东缴存的关键钱联系在一起当前的“预售”制度产生了一个现金流问题，它对低收入群体不利，因此是不公平的。（K.-H.Kim,1993）。此外，几乎没有任何理由可以通过随机抽奖的方式来分配几年的工资收入。
人们可能想知道这样一个效率低下和不公平的制度是如何维持了这么久的。可以提供几种解释。首先，这个系统产生了自己的需求，因为很多人都在等待他们以折扣价购买公寓。因此，中止该制度在政治上被认为是危险的。尽管可以辩称，该制度不公平，因为它偏爱中高收入群体，而非低收入家庭，但同样的事实为维护该制度提供了一个很好的理由，因为它有助于建立一个政治选区。6
但是，价格控制的延续最重要的原因是，没有理由担心它的拆除会导致现有房屋价格的快速上涨。有人认为，如果价格控制被解除，许多家庭排队购买控制价格的新公寓的家庭将会选择购买现有的住房，从而对增加现有住房的需求，提高他们的价格。但是，如果一个人想要以补贴价格购买房子，那么在市场价格下，买一套同样大小的房子是不可能的。因此，在解除管制后对现有住宅单位的需求增加，将不足以提高其价格。在放松的管制的前提下，房价可能会在短期内上升，但前提是自我实现的预期。在另一篇论文（Kim和Kim,1999）中，我们论证了如果人们预期房价与市场价格和控制价格之间的差距，房价将会上涨。然而，即使这样的价格上涨只会持续很短的时间，如果价格控制和对新公寓的尺寸分配的配套规定被取消，整体的房价会长期下跌。
尽管如此，人们普遍认为，放松管制会提高整体房价，这使得政府官员难以启动管制。大约10年前，建设部部长提到了他考虑取消价格控制的计划，以鼓励新公寓的供应和稳定房价，这句话是在房价高企的时候做出的，它引起了市场的骚动。他被媒体指责为“不负责任的 ”和“不现实的”，并没有实现解除控制的计划。相反，政府在一周后宣布了建设新城镇的计划。三个月后，部长离开了他的职位，政府官员在这一事件后变得更加谨慎，称当房地产市场降温时，“没有必要再去刺激市场”。“现场没有时间去考虑吧，因为当房价上涨时，解除控制会火上浇油”。取而代之的是，政府调整了价格，仅仅是为了让房屋有利可图，并确保房屋的建造。7媒体也批评了这些举措，称这些举措会增加潜在购房者的经济负担——尽管他们还补充说，应该向房屋建筑商提供适当的保证金。
自1993年上届政府上台以来，已宣布在某些先决条件下取消价格管制实现了，主要的先决条件是住房短缺大大减少，价格控制部分被取消了。1995年开始，在市场上供应大量过剩的地区供应大型供玉不阿布，单一家庭住房和排屋的价格控制完全取消。政府继续通过国家住房基金、公共部门住房金融机构、以及公共部门开发商提供的土地上的供玉，对小型公寓（60平方米或以下的净楼面面积）的价格进行监管。此外，在1997莫阿门分两个阶段取消了小单位份额的最低要求。8最后，政府取消了。1998年，在首都地区，公共部门开发商为大型单位提供的土地（超过60平米的净空间）和1999年对较小单位的价格控制。请注意，放松管制的过程只花了4年时间，而真正的放松管制只发生在经济危机冻结了对房价上涨的预期只花。解除控制的顺序恰恰是为了降低政府官员的风险。
价格控制首先被取消，因为市场充斥这未售出的新住房，因此价格控制已经无关紧要。如果政府官员相信，解除管制将为效率和公平的目标服务，他们就会在价格控制具有约束力的市场上取消价格控制。他们可能没有对放松管制的积极结果保有信心，而且很可能他们不想冒任何风险。当他们成功的时候，他们的利益是温和的，他们可能得不到充分的信任。另一方面，如果这种高度可见的政策未能兑现承诺的结果，那么失败的代价将对政府官员造成毁灭性打击。考虑到预期的政治回报，考虑到所有的事情，他们可能做出了最好的决定。
3、土地利用控制和空间去中心化政策
另一个不冷不热的和平解决办法的例子是一套土地使用管制和空间政策的解除管制。在20世纪90年代，放松管制是公共政策的流行语，并向经济的各个部门推出了一系列放松管制的措施。在土地使用监管方面，政府认识到需要增加可开发土地的供应，以稳定地价，改善住房条件，满足工业用地的需求，并扩大和升级城市基础设施。1994年，政府修订了《国家土地使用管理法》(NLMA)，以简化国家土地用途的分类，并在1994年引入土地使用管制的负面清单制度。
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