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The Use of SME Tax Incentives in the European Union
欧盟中小企业税收激励的使用
Souml;ren Martin Bergner*, Rainer Brauml;utigam**, Maria Theresia Evers**, Christoph Spengel***
January 2017
摘要：本文讨论了税收激励措施对欧盟中小企业（SMEs）的影响和适当性。首先，我们提供了针对28个欧盟成员国中小企业实施的税收激励措施的调查。在此基础上，我们衡量这些制度对目标公司有效税收负担的影响。我们发现中小企业税收优惠政策是欧洲政策制定者常用的衡量标准，然而绝大多数政权只是略微降低了中小企业的纳税义务。如果制定的重大优惠政策可行有效，那么有效性主要来自特殊税率，税收抵免和特殊津贴只起到次要的作用。在分析的第二个主要部分，我们研究了可能证明使用中小企业税收激励措施的论据。结果显示，小公司本身不会创造更多的就业和创新，也不会面临难以逾越的融资限制。因此，与中小企业相关的市场失灵的存在性以及其可能需要使用中小企业税收激励措施的观点无法得到证实。而小公司的不成比例的税务合规成本是特殊税收待遇的最显然的问题。这些合规成本可以通过行政救济得到最适当的解决，反而特殊税率、税收抵免和津贴不仅效率低下，而且在这方面是无效的，后者可能会增加进一步的扭曲和不必要的复杂性，而不是改善整体税制的中立性。因此，政策制定者的关注点应该从提供歧视性激励转向设计一个普遍中立和简单的税收制度，这将对小企业和大企业都有利。
关键词：中小企业、税收政策、欧盟
1.引言
最近，关于税收政策的公开讨论主要集中在大型跨国公司的利润转移活动上。然而，大多数企业都是由中小企业（SME）组成。在欧盟，他们占所有企业的99.8％和总就业的67％。此外，人们普遍认为中小企业是经济增长和创新的动力。因此，欧盟委员会（EC）认为“建立中小企业增长和创新潜力的能力”是欧盟未来繁荣的增量，创造一个“中小企业的世界级环境“已成为欧盟委员会的主要目标。
虽然人们普遍认为中小企业需要具有吸引力的商业环境，但如何创造这个环境并不那么容易。与大企业相比，中小企业在融资、竞争失败和不成比例的监管负担方面都面临着不利因素。有吸引力的商业环境会最大限度地减少这些障碍的影响，为各种规模，行业和法律形式的公司提供公平的竞争环境。当然，税收是企业运营的监管框架的重要组成部分，它构成了所有企业主要且不可避免的成本因素。对于政策制定者来说，税收是商业环境中一个特别有趣的特征，因为它可以通过立法直接影响和控制。然而，税收立法被过度和不恰当地用于弥补与税收无关的问题，建立一个中立且有效的税收制度并未得到重视。
专门针对中小企业的税收激励措施的使用可能是其中一种情况。对某些纳税人群体的优惠待遇通常会影响税收制度的中立性和效率，任何税收激励的社会效益都必须与相关成本进行仔细权衡。因此，中小企业税收激励措施的充分性取决于中小企业的理想特征以及激励措施在促进这些特征以造福整个社会方面的有效性。欧洲的政策制定者显然认为这两个先决条件是因为中小企业税收激励措施已经成为欧洲以及世界其他地区常用的政策工具。
本研究分析和评估了欧盟中小企业税收激励措施的当前用途。在这项工作中，我们首先考察目前提供的中小企业税收激励措施以及它们如何影响有效的税收负担。后者是在欧洲税务分析师的帮助下完成的，这是一个经过验证的模型，用于计算有效的税收负担，允许实施各种激励类型。在第二步中，我们分析了税收激励措施及其现状在多大程度上帮助实现上述与中小企业部门相关的政策目标。因此，我们的目标是为政策制定者提供关于微型，小型和中型企业特殊税务处理使用的明确建议。
该研究的其余部分结构如下。第2章概述了欧盟目前可用的税收激励措施，然后第3章定量分析了它们对有效税收负担的影响。在此基础上，第4节讨论并评估了提供中小企业税收激励的基本政策的理由。第五节进行总结陈述。
2.欧盟中小企业税收激励概述
2.1中小企业的定义
当然，分析中小企业税收激励，首先需要定义术语“中小企业”。虽然在学术文献中可以找到大量的定量和定性方法，但欧盟委员会已经建立了最突出和广泛使用的定义，尤其是在欧盟。由于目前的分析涉及欧盟的税收激励和受欧盟委员会影响的立法者，我们也将在下面参考该标准。
欧盟委员会对中小企业的定义采用了三个量化标准来区分四个不同的规模类别。根据员工人数、年营业额和资产负债表总额，企业分为微型企业、小型企业、中型企业和大型企业。具体来说，企业需要满足给定的就业门槛，以及将要分配给相应规模类别的营业额门槛或最大资产负债表总额。除了这些量化标准外，欧盟委员会对中小企业的定义还包括对关联方的规定。企业不得拥有被视为独立的潜在关联方25%以上的资本或表决权。此外，任何外部方不得持有企业25%或以上的资本或表决权。如果不满足这些要求，则适用于整个集团企业而非独立实体的就业、营业额和资产负债表总额的阈值。
2.2中小企业税收激励类型
税收优惠政策是税法的特殊规定，对某些活动，投资或纳税人给予优惠待遇。关于中小企业税收优惠政策，优惠待遇采取多种形式，政策制定者的可选方案可以大致分为三类。
1）税收水平：激励是否适用于企业层面，或从企业中提取收入后是否有利于企业所有者？这种区别主要适用于不透明征税的企业（即公司、有限责任公司和某些国家的某些形式的合伙企业）。在透明纳税实体（即独资企业和合伙企业）的情况下，不能区分这两个层次。
2）纳税义务与合规成本：激励是否涉及实际纳税义务，或是否涉及与确定和解决纳税义务相关的合规成本？
3）投入与产出激励：减免的规模是取决于投入企业的金额和/或投入类型，还是取决于投资产生的结果（即应纳税所得额）？基于投入的税收优惠包括特殊折旧方案、投资补贴和税收抵免，而特殊税率、免税和免税期是最常见的基于产出的措施。
除了上述三个方面外，在中小企业税收激励的设计中还出现了更多的选择，特别是与企业规模无关的其他资格限制。这些限制可能涉及企业年龄（即只有新公司或年轻公司）、地点（即只有特定地区的企业）、时间（即只有特定时期才有激励措施）和纳税人开展的活动类型（即只有特定行业的企业）。此外，针对中小企业的激励方式也各不相同，他们可以明确地或隐含地针对某一规模的公司。明确的中小企业激励措施在量化规模标准（如营业额）上使用明确的阈值，而隐性措施则以其他方式实现对中小企业的优惠待遇。例如，限制可获得的减免的绝对数量可以为中小企业带来不成比例的优势，而不明确排除大型实体。如果选择适当的上限，减免只占大企业总纳税额的一小部分，而小企业从中受益更多。
就本分析而言，中小企业税收激励这一术语的定义非常广泛，特别是对欧盟委员会给予的中小企业范围内的企业特别有利的任何特殊税收待遇。 这包括来自专门适用于中小企业的计划（明确的激励措施）产生的所有利益以及对中小企业特别有利的条款，尽管它们通常适用于所有企业（隐性激励）。 鉴于丰富的制度和定量分析的模型限制，以下分析将主要关注适用于公司实体的那些激励措施以及解决实际纳税义务规模的激励措施（即，不是纯粹的行政救济）。 此外，与收入无关的税收被忽视。
2.3欧盟现有的中小企业税收优惠
目前，欧盟向中小企业提供了广泛的税收优惠。欧盟28个成员国中，有18个国家不考虑行政减免和风险投资基金的规定，将税收优惠目标明确定位于中小企业。总共存在60多种制度。在地理上，斯堪的纳维亚和东欧国家大多不通过税法支持中小企业，而南欧和西欧似乎更确信这些措施的有效性。例如，比利时、法国和西班牙等国家对中小企业实施了多种激励措施。
在不同的激励类型中，优惠税率是支持中小企业最常用的手段。28个欧盟成员国中有10个国家的企业所得税税率表倾向于小型企业而非大型企业。重要的是，特殊税率通常适用于广泛的微型和小型企业，因为它们很少与公司规模无关的资格标准相关联。对中小企业的投入型激励也常用。具体来说，投资补贴、税收抵免和加速折旧计划在大约四分之一的欧盟成员国都可以找到。然而，基于投入的制度往往伴随着广泛的资格标准。这些标准限制了某些类型的公司和投资的收益，例如，只有新公司，只有与研发相关的投资，或者只有某些地区的公司。
在其他情况下，奖励是在某些条件下给予的，例如创造额外的就业机会或优先处理收入的再投资。因此，受影响中小企业的数量以及平均有效减免额的规模预计将大大低于基于产出的措施的免税额、税收抵免和折旧方案。总的来说，优惠税率似乎是支持整个小企业部门的主要手段，而基于投入和股东层面的激励主要是为中小企业被视为主要贡献者的非常具体的目的而设计的。这些目的包括创造就业机会以及开发新产品和技术。另一方面，以产出为基础的措施提供的广泛减免可能代表对微型企业和小型企业的规模相关不利因素的预期补偿，例如不成比例的税务合规负担。
进一步审视目前中小企业的激励措施也表明，政策制定者将中小企业区分开来。后者有资格获得明确提及规模标准的所有中小企业激励措施中的三分之一，而小型公司仅被排除在少数制度之外。显然，对于小微企业来说，税收激励的需求要比中型企业强得多。税收代码中使用的规模标准主要符合欧盟委员会中小企业定义中的标准（即员工数量、销售额和总资产）。然而，精确的阈值经常不同，例如特殊税率的资格主要取决于收入。有趣的是，只有少数国家放弃明确的规模标准，并通过建立最大限度的减免来暗中支持中小企业。例如，在荷兰，投资补贴和累进税率表对所有公司都是开放的，但由于符合条件的支出和收入的绝对数额很小，因此对中型和大型企业而言，相对于整体税收负担的影响可能可以忽略不计。这种隐性措施提供了一种优势，即超过各自的阈值不会使整个救济空出。相反，它只改变了对超额投资或利润的边际处理，这更有利于公平和税收体系的中立性。
拒绝退款也是欧盟大多数中小企业税收激励的特征，即如果税收减免和税收抵免超过税基（或分别超出税收责任），只有少数国家对超额金额给予退款。更常见的情况是，允许结转或结转。然而，在一些国家，即使是结转也会减少（或受到严重限制），因此低利润和低亏损会使纳税人丧失福利。鉴于低利润企业尤其难以为其投资项目获得足够的资本，相应的激励措施可能会排除那些实际打算获得支持的纳税人中的很大一部分。
最后，在一些国家，多个中小企业税收优惠的可用性值得注意。当同时提供激励措施时，由于税基减少的影响取决于适用税率，因此激励措施自然会影响彼此降低税收负担的效果，反之亦然。例如，对研发投资的投资补贴，如果与法国一样，收入的企业所得税税率为15%，而不是33.33%，则可能会失去很多吸引力。因此，多重投入和产出制并存，给税收制度增加了相当大的复杂性。鉴于中小企业合规成本的突出作用，18名立法者可能会被建议通过最少的制度提供预期的减免。关于合规负担，欧盟的四个国家（匈牙利、拉脱维亚、葡萄牙、罗马尼亚）也为规模最小的公司提供了获得大大简化的制度的机会。这些制度建立在营业额而不是应纳税所得额的基础上，并定期一次取代几项征税（例如，企业所得税、企业所得税和社会保障缴款）。当然，简化也有助于优化净税收，即不因征收少量来自成千上万的小企业的税款而产生过高的行政成本。
3.中小企业税收激励对欧盟有效税收水平的影响（节选）
第2节和附件1中可用制度的定性概述表明，中小企业税收激励是欧盟的常见做法。然而，激励措施在其设计和应用范围上存在显著差异。因此，对许多制度而言，现有激励措施对大多数微型，中小型企业的实际影响可能有限。然而，如果对有效税收负担的影响可以忽略不计，考虑到额外的合规和行政成本，很难提出税收激励的理由。因此，下面的定量分析衡量了中小企业税收激励的实际效果。这些计算还可以得出中小企业税收激励的适当目标，因为它们有助于揭示减免规模与企业特征（如盈利能力、资本强度和资本结构）之间的关系。最后，有效降低税收负担暗示了规模依赖性税收待遇带来的投资和融资决策的潜在扭曲（大公司对中小企业，也包括小公司对中小型公司）。尤其可以鼓励企业不要超过现有规模，这当然与中小企业税收激励的预期效果相反。
4.中小企业税收激励的政策依据(节选)
第2节和第3节中的分析说明了一般情况下中小企业，特别是欧盟的微型企业普遍使用税收优惠。大量使用的激励措施自然引发了这样一个问题：伴随着巨大成本的这些制度背后的依据。除了税收上的巨大损失外，纳税人的分割还损害了税收体系的中立性和公平性，并增加了复杂性，从而提高了合规性和征收成本。因此，有充分依据的中小企业税收激励必须提供实质性的利益，才能产生净收益并增加整体社会福利。尽管支持小企业似乎已成为决策者和游说者普遍接受的口号，但现有的中小企业税收激励效益的证据却参差不齐，并不多见。因此，对中小企业税收激励的有效性和效率进行充分评估需要对所提出的观点进行彻底的审查。
5.结论
中小企业是欧盟经济活动的主要来源，对欧洲的经济发展和繁荣至关重要。因此，欧洲政策制定者一致认为需要对中小企业进行以税收激励等为代表的形式特殊扶持，但是对待特定纳税人群体的税收优惠政策需要抱以谨慎的态度。最重要的是，资源分配的扭曲需要保持在最低限度，因此税收制度需要尽可能公平，简单和中立。当然，对小型和大型公司的歧视性待遇与这些指导原则相矛盾，并且在任何一个群体享有特权时必然有正当理由。如果给出这样的理由，税收激励的充分性取决于他们是否有能力妥善解决和减轻目标问题以及与实施相关的成本。为了确保效率并避免意外的不利影响，必须以简单，透明和中性的方式进行设计。
关于目前可用的制度，对中小企业实施税收激励措施是欧盟成员国的普遍做法。最值得注意的是，小微企业和小企业主经常享受所得税税率的降低
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资料编号：[610]
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