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摘要：即使粗略地浏览一下有关环境影响评价（EIA）的文献，也会发现公众参与被视为评价程序的一个组成部分。公众参与环境影响评价通常被视为促进民主政策制定并使环境影响评价更有效。然而，仔细研究一下这些文献，除了这种一般性的断言之外，对EIA公众参与的确切含义，目标和充分代表性的看法也大不相同。在此背景下，在本文中，我们的目的是全面概述有关其意义，目标和适当包容性的公众参与环境影响评价的学术辩论。通过这样做，我们希望能够激发关于这一主题的更有针对性的辩论，这是推进研究议程的关键。此外，本文可以作为参与确定公众参与EIA实践作用的从业者的起点。
关键词：公众参与；环评；效用；合法；民主
1简介
美国国家环境政策法案（NEPA）不仅启动了环境影响评价的发展，同时也在环境影响评价的过程中嵌入了公众参与的概念（Petts，2003年)。在引入环境影响评价之后的几次国际会议上，公众参与环境决策的重要性得到了认可。其中一个例子是联合国（UN）1992年里约环境与发展会议，该会议在其“宣言”第10条中指出“环境问题最好由相关级别所有有关公民参与处理”（UN，1992年）另一个里程碑是1998年“关于在环境问题上获得信息，公众参与决策和诉诸法律的公约”（Aarhus公约）。“公约”规定了公众参与各类环境决策的最低要求，要求信号国家“根据本公约的规定保障获取信息的权利，公众参与决策以及在环境问题上诉诸司法”。反映公众参与的中心地位在环境决策中，几乎所有申请环境影响评价的国家都已制定了至少一些公众参与环境影响评价的实际措施。
科学文献中反映了公众参与实践的重要性。公众参与EIA本身不仅是一个目标，似乎普遍认为公众参与也是有效环境评价的关键。根据这种看法，大多数研究都涉及如何促进公众参与环境影响评价的问题。然而，仔细研究这些研究表明，大多数学者对环境影响评价背景下公众参与的确切含义存在分歧。也就是说，目前尚不清楚公众参与环境影响评价涉及和需要什么。此外，对于谁应该被允许参与环境影响评价没有达成共识。最后，最引人注目的是，公众参与环境影响评价的具体目标存在很大分歧。
在此背景下，本文的目的是提供有关公众参与的学术辩论的全面概述。在环境影响评价中，关于其含义、目标和广度。因此，本文围绕以下三个问题进行组织：
（1）在环境影响评价的背景下，公众参与是什么？
（2）可以区分公众参与环境影响评价的目标是什么？
（3）谁应该参加环境影响评价？为什么？
学者们提出的理论主张尽可能与学术出版物中报道的经验证据形成对比。我们的目标不是评价或批评文献或采取规范立场，而是通过根据上述问题重组文献来构建关于公众参与的辩论。通过这一概述，我们的目标不仅是概述文献中的主要立场，而且还旨在激发关于这一主题的更加精心和富有成效的辩论，并避免“聋人的对话”。此外，本文可能会支持环境影响评价从业人员，主管当局和利益相关者在制定环境影响评价监管框架和环境影响评价项目时的三个问题。我们意识到，在实践中，有效参与存在若干结构性障碍，如a.o.Hartley和Wood（2005年），Lostarnau等（2011年），Morgan（2012年），Morounkeji Lawal等（2013年）和Wiklund(2011年) 报道的那样。但是，这些具体的障碍并不是本文的重点。我们认为，在试图解决这些障碍之前，首先应该讨论上述基本问题。
2什么是公众参与
大约二十年前，Adnan等人（1992年）说：“通常很难理解那些谈论人们参与的意思是同一件事还是仅仅将这句话用作一种神奇的咒语。”尽管参与（环境）政策制定的方法越来越受欢迎，但这似乎没有改变。在许多情况下，作者在没有定义的情况下谈论公众参与。提供概念定义的少数作者对其含义存在相互矛盾的看法。例如，国际影响协会评价（IAIA），将环境评价中的公众参与定义为“受到正面或负面影响的个人和群体的参与，或者对受决策过程影响的拟议项目，计划或政策感兴趣”。在这里，参与程度及其预期效果仍不清楚。相比之下，Hughes（1998年）将参与环境影响评价视为一个过程，使受拟议项目影响的个人或组织能够对决策产生重大影响。根据Arnstein（1969年）—关于公众参与环境影响评价及其他方面的文献中经常提到的人—参与是“公民权力的绝对术语。正是权力的再分配使得目前被排除在政治和经济进程之外的无民公民有意被包括在未来中”。这种观点意味着公众参与是赋予以前边缘化个体权力的手段。这些例子表明，在环境影响评价的背景下公众参与的定义与参与过程应该实现的目标直接相关。
反映对公众参与意义的不同意见，在环境影响评价文献中使用“参与”和“协商”，这两个术语似乎存在很大的混淆。一些作者认为“公众参与”是不同范围和目的的不同类型参与技术的全能短语，因此，可以互换地使用“参与”和“咨询”这两个术语。其他人批评这种不精确性，因为“术语的含义存在重大差异”。根据Hughes（1998年），只有在参与者对决策过程有重大控制并因此能够影响决策过程的情况下，使用“参与”一词才是合适的。同样，一些作者建议区分不同形式的参与，例如从信息提供、咨询到共享决策。为此，学者如Shand和Arnberg（1996年）, Adnan等人（1992年），Hughes（1998年），Thomas（1995年）和Arnstein（1969年）制定框架，允许区分不同形式的公众参与。但是，Orsquo;Faircheallaigh （2010年）犀利地指出，虽然这些框架的优势在于可以将注意力集中在公众可能参与决策的各种形式上，但它们意味着不同类型的参与是不同的类别，即它们不是相互关联的。然而，环境影响评价的做法表明，不太积极的参与形式，如信息提供，实际上可能会引发更多真正的（正式或非正式）公众参与形式，如共同决策或社会抗议。
在区分不同形式的公众参与的学者中，没有就其各自的重要性达成共识。一些作者，如Runhaar和Driessen（2007年）或者Thomas（1995年）认为任何形式的参与本身都比其他形式更好，因为必要的参与程度取决于当前政策问题的特征。为了简要说明这一点，关于战略环境评价（SEA）Runhaar和Driessen（2007年）指出“当涉及的各个行为者的利害关系高，规范和价值观分歧，以及政策问题的原因或替代政策方案的影响存在不确定性时，需要与利益攸关方进行互动和谈判以及来自利益攸关方的投入，也就是说，当lsquo;非结构化rsquo;政策问题出现问题时”。相比之下，“lsquo;结构化rsquo;政策问题可以用更传统的方式解决。在这方面，政策可以留给公共政策制定者。”其他学者，如Arnstein（1969年），谴责较少合作的公众参与形式，作为决策者尝试为参与者的事业做出贡献的一种尝试。因此，Arnstein（1969年）“公民参与阶梯”建立了参与形式的等级。Arnstein（1969年）表明人们应该避免“较低”的参与形式，以获得对决策的控制。作者如Orsquo;Faircheallaigh（2010年）和Devlin和Yap（2008年）不分享这个概念，并声称公众可能会相继增加他们对决策的影响力。在这方面，Devlin和Yap（2008）强调非正式参与形式在环境评价中的重要性，作为开放决策过程的一种手段：“如果公众意识到项目和工作，即使是非常封闭的，技术专家的EA流程也可以打开。开始动员它。”甚至有些非正式公众参与（例如抗议游行，媒体宣传和请愿）导致修订环境影响评价程序并废除最终决定。例如，在Costa Rica，广泛的社会抗议活动导致Las Crucitas金矿（此前曾经过环境影响评价并获得环境许可证）关闭，并最终禁止在该国进行任何矿产露天开采。Clarke和Harvey（2008年）同样报告说，非正式公众参与对澳大利亚南方环境影响评价的决策有影响并指出“在正式参与行动中引用的环境影响评价的数量表明正式机制不如它们有效。”然而，尽管其具有实际意义，但非正式公众参与环境影响评价在文献中很少受到关注。
本节提供的概述表明，在环境评价意味着和涉及的环境中公众参与没有达成共识。正如实证研究所表明的那样，这不仅适用于学术辩论，也反映在环境影响评价的实践中。例如，Glucker（2012年）报告称，在Costa Rica和Nicaragua，不同的利益攸关方似乎对“公众参与”有不同的理解，因此对参与过程的期望也各不相同。Robinson和Bond（2003年）同样指出：“即使顾问设计了他们认为非常好的公众参与计划，当地居民的接受程度低以及对计划缺乏信心。顾问应了解利益相关者的各种观点，以便制定成功的公众参与计划。”如果没有注意参与者的不同观点和期望，人们参与的意愿可能会降低，反过来，这可能会对整体评价程序的有效性产生负面影响.
3公众参与的目标是什么
正如所触及的那样介绍不同的作者强调了公众参与环境影响评价的不同目标。Dietz和Stern（2008年）认识到这个问题：“关于公众参与的目标应该是什么，存在相当大的争议。”不同的作者强调了公众参与环境影响评价的不同目标，往往没有详细说明各自的目标如何相互延迟以及各自对实践的意义。一些作者，例如Orsquo;Faircheallaigh（2010年），Dietz和Stern（2008年）和Petts（2003年）试图概述环境评价背景下公众参与的各种目标。然而，对有关公众参与环境影响评价的现有文献（包括学术文献以及实践指南和手册）的广泛审查表明，这些清单可能会得到补充和完善。经过仔细研究，我们的文献综述所提出的公众参与EIA的长目标可以分解为九个总体目标。为了提供更多的清晰度，我们根据各自的基本原理对它们进行了划分：规范性理由、实质性理论和工具理论。下面，给出了这九个目标的综合概述，包括与每个目标相关的概念和假设。
3.1规范性理由
一些作者强调了源于规范思想和原则的公众参与目标。其中三个目标与（不同的）民主理想密切相关。另一个是基于这样一种信念，即社会中最弱势的成员应该被赋予权力和解放。
3.1.1影响决策
公众参与环境影响评价应使受决策影响的人能够影响该决定。
在文献中经常发现的公众参与EIA的论点是—从民主的角度来看—个人“有权获得知情，被咨询和表达他或她对影响他们个人的事项的看法”。由于环境决定从字面上影响每个人的生活质量，因此不向公众提供参与环境影响评价的机会是不民主或不道德的。一些学者更进一步，并建议受拟议项目影响的人需要同意该项目。从民主的角度来看，这可能是可取的，但应该意识到这种方法具有深远的政策含义。例如，如果允许受影响的公民决定有毒废物填埋场的选址，结果很可能是政策僵局。
3.1.2增强民主能力
公众参与环境影响评价应使参与者能够发展其公民技能（如兴趣表达，沟通和合作），同时为参与者提供积极行使公民身份的机会。
一些作者认为，公众参与环境影响评价是提高公民民主能力的一种手段。从这个角度看，公共参与“本身就是有价值的”。它“为学习社会责任和公民运送提供了机会”。基本假设是，只有通过参与（一种体验式学习），公众才能“充分发挥其作为公民的潜力”。遵循这一思路，公众参与环境影响评价实现了一种教育功能，使参与者能够发展自己的能力，阐明自己的兴趣和关注点，并让他们深入了解自己的政府制度。因此，争论的焦点是，参与者不仅要发展自己的公民技能，还要“履行与公民权利相关的义务”。更重要的是，通过参与环境影响评价，公众可以了解他们的利益如何与他人的利益相关并依赖他人的利益。公众参与的这一目标意味着尽可能多的公众参与。因此，仅涉及代表（某些）公共利益的群体是不够的。
3.1.3社会学习
公众参与环境影响评价应能使参与者之间进行审议，从而促进社会学习。
社会学习没有单一的定义。但是，这一概念的许多描述都强调了一群人之间对话的重要性，目的是更好地理解不同的观点和发展集体行动的过程。因此，在环境影响评价的背景下，社会学习的目标是“确定有效的，社会可接受的减轻影响和识别机会的战略”。这意味着“社会学习涉及一种不是单一的思想流”。还应该提到的是，社会学习的概念与诸如学者所倡导的解放民主的概念密切相关。根据Connely和Richardson（2005年）“审议方法的特点是对不同观点的开放性，理性论证，以及—通常—推定结果应该而且将是一个双方同意的决定，其中包括所有相关人员的收益”。为此，社会学习，即参与者之间的审议，旨在“消除以前被认为是反对或不相容的立场之间的共同点，并创造新的、共同的理解和共同的价值观”，显然起着重要作用。更有甚者，许多作者认为这种审议过程是可持续发展规划的关键，因此需要发展参与过程，允许真正的教育和促进社会学习。例如，Sinclair等人（2008年）指出集体学习和社会动员是“改变不可持续的资源使用模式所必需的视角转变”的先决条件。Sneddon等人（2006年）认为：“我们每个人都会从不同的社会地位和不同的专业知识中看到社会和环境现实的不同方面。因此，审慎的民主也可以抵消我们对现实的分散理解，并导致更丰富的集体知识。”应该注意的是，对审议和社会学习的关注意味着对参与过程的重视，而不是结果。也就是说，只要通过参与者之间的真实审议达成，几乎
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