第二代财政联邦主义:权力下放与经济发展的政治层面
BARRY R. WEINGAST *
美国加州斯坦福大学
摘要：本文对第二代财政联邦主义(SGFF)作了贡献，它追溯了政治和财政机构所创造的激励的含义。该方法探讨了各种形式的财政联邦主义如何在政治官员面前发挥作用，这些官员不是仁慈的社会规划者，而是面临各种形式的政治激励。本文主要关注三组积极模式:第一，探索自我执行的联邦制；也就是说，考虑到联邦系统变得集中或分崩离析的各种趋势，联邦系统是如何保持在一起的。第二，它考虑了民主等具体政治机构如何与权力下放相互作用。最后，它研究了经济增长的各种政治障碍，再次强调了与权力下放的相互作用。
关键词：政府间关系、联邦制、分离、政府结构、范围和绩效、公共提供的产品、政治经济
一、简介
传统的财政联邦主义方法通常会做出一系列隐含的政治假设，这限制了其作为积极模式的适用性。因此，文献区分了两种财政联邦主义的方法。第一代财政联邦主义(FGFF)研究了在仁慈的社会规划者假设下，分散化系统的表现。第二代财政联邦主义(SGFF)建立在FGFF的基础上，但也研究了国家以下各级官员面临的财政和政治激励。FGFF认为社会福利的慈善最大化者的假设忽视了通常必须参加竞选的政治官员的实际目标。这种观点还忽视了这样一个问题，即在各级官员都有动力在规则上作弊的情况下，联邦制度如何保持稳定；例如，通过侵占另一个层次的权力和特权。SGFF大学的学生研究真实政治机构(如民主)内的行为如何与联邦机构相互作用。
本文采用SGFF的观点来处理联邦主义政治经济学中的一部分问题，着重于关于分权如何与政治制度和激励相互作用的四个相关主题。2由于这些文献仍处于早期阶段，学术研究侧重于更大的整体的不同部分，迄今为止，还没有提供一个通用的理论。我的目的是将SGFF日益扩大的权力下放办法中的几个相关主题集中起来。
第一个主题针对的是这样一个问题:联邦主义如何变得自动执行？这个问题探究的是那些为政治官员提供奖励以遵守联邦主义规则的机构和力量。如同Riker (1964) 可以观察到，两个问题对联邦的稳定构成了挑战，即中心夺取下级司法权的向心力；以及分裂的力量，由此，较低司法权区面临的搭便车和常见的资金池问题导致了联邦体系的失败。例如，许多名义上联邦制的国家在实际权力方面已经高度集中——包括革命制度党(PRI，从1930年左右到20世纪90年代中期统治墨西哥的制度革命党)领导下的墨西哥；看见Diaz-Cayeros, 2006)和印度14国大党(1950年至20世纪80年代末；看见Roa amp; Singh,2005).为了保持稳定，具有重大政策权力下放的联邦制度必须抵消这两种力量。
第二，一个相关的问题涉及转让问题。在实践中，如何将联邦制度中的各种政策分配给不同级别的政府？FGFF有一个发展完善的规范分配理论。如何解释为什么不同的联邦系统以不同的方式分配政策？文献中的模型倾向于揭示公共产品有效分配和生产的各种政治动因。不幸的是，财政联邦制的学生才刚刚开始指出这些重要问题的答案。
第三，我讨论了几个涉及民主如何与权力下放相互作用的问题。在指出选举和民主不能为发展问题提供神奇的解决办法之后，我提出了循序渐进的权力下放问题，而不是通过一次大跃进来实现权力下放。接下来，我要提出“悲剧性聪明”的问题，这是对权力下放的一种有害利用，即政治官员在权力下放的背景下利用选举来操纵公民行为，而不是反过来。在许多发展中国家，地方公共产品并不是管理给所有能够支付账单或税款的公民，而是由高度集中的政权来自由决定(Diaz-Cayeros,Magaloni, amp; Weingast, 2006).具体而言，政权利用这种自由裁量权将民主选举从一种citizen选择制度转变为一种控制公民选举行为的制度。新政权的做法是奖励那些支持它的地区(为地方公共产品融资)，同时惩罚那些不支持它的地区(大大减少为地方公共产品融资)。因为当地的公共产品都很受重视，如果他们投票给反对派势力就有撤军的威胁，许多公民支持这个政权。
二、联邦自治
联邦各州如何团结一致？Riker (1964) 最近，Rodden (2006) 和Stepan (2004)，强调联邦稳定的两个问题。在一些联邦体系中，国家政府凌驾于国家以下各级政府之上，形成中央集权的国家。另一些则面临着难以解决的问题，即国家以下各级政府的搭便车行为，而且这些政府各自独立。如果各级别的政治官员都有遵守规则的动机，包括彼此的权力和独创性，联邦制度就是自我执行。因此，自我执行的联邦主义需要激励和机制来减轻或解决联邦稳定的两个问题。
前联邦主义者没有被广泛接受的自我实施的理论。大量文献表明，民主的某些制度特征更有可能保持权力下放。3文献将一系列机构与稳定的权力下放联系起来；例如，当国家以下一级的官员当选时，这与国家政府随心所欲的服务相反；或者当宪法指定国家以下单位在政府中有直接代表时(例如在“参议院”)。
在这一部分，我总结了四个理论上的想法，赞扬自我执行的联邦主义。第一个考虑政党在维持联邦中的作用。一大批作家紧随其后Riker (1964)并认为政党制度的形式对维持联邦制至关重要。4有些政党制度允许国家精英统治政党；另一些则允许地方精英统治；还有一些则提供了国家和地方精英之间的权力平衡。当国家精英统治着政党，他们可能会迫使地方领导人接受(或默许)损害地方政府权力的制度变革(比如在墨西哥革命制度党领导下的墨西哥、国大党领导下的印度或普京领导下的俄罗斯)。相比之下，由地方精英主导的政党制度更有可能迫使国家精英接受国家以下各级政府共同滥用资金池的做法，比如为国家以下各级的赤字纾困(就像上世纪90年代末的巴西那样)。最后，在国家和地方精英之间取得平衡的政党制度更有可能支持权力下放，因为地方和国家精英都在捍卫自己的特权(就像在美国那样)。这种观点回避了一个问题，即是什么创造了不同类型的政党制度
关于政党在维护联邦制中的作用，不存在令人满意的说法。但我认为，这一论点的实质可以归纳如下。要成功，联邦制必须有一个完整的政党制度，这需要两个条件。首先，政治家必须有动机在不同的政治层面和管辖范围内合作，才能赢得选举；第二，政治官员一旦上任，就必须有动机遵守对其权力的限制，避免侵犯另一级别的权力和特权。例如，这种制度可能有依赖于国家品牌或其政党声誉的地方政治家；以及国家政治家，他们无法创建自己独立的国家组织来动员足够的选票来限制权力，他们必须合作并动员地方政治组织以赢得全国选举。在这种环境下，各级政治官员必须相互合作，而不是试图利用对方。这就形成了一个全面整合的政治体系。
激励将联邦制度维系在一起，来自联邦两级的同一个政党的政客们需要一个接一个才能赢得国家和地方的职位。一旦上任，各级官员都很容易侵犯对方的权力和权威。但两者都有着相反的动机来抵制这种侵蚀。原因在于，重大侵占通常会造成不同层级之间的不和谐；当侵占的目标抗拒时，合作失败。各层级之间的不和谐和缺乏合作反过来又使oppo- site党在下次选举中具有竞争优势。由于这种结果会让党内的国家和地方官员处境更差，他们有动力放弃侵犯对方的权力和特权。简而言之，这些学者认为，联邦政党对联邦制度的主要维持至关重要。
这个论点有一些明显缺失的环节。首先，我们对如何整合美联储机制所知甚少，不足以通过某种方式平衡这些动机，将美联储维系在一起。7另一方面，这种观点忽视了一个复杂问题，即来自同一政党的政客们可能会在任内也可能会下台。因此，如果甲方掌握国家一级的权力，而乙方掌握大部分较低一级单位的权力，甲方是否会受到诱惑而侵犯权力下放，以削弱乙方成功实现其政策目标的能力？
在第二种方法中，de Figueiredo and Weingast (2005)将联邦主义模型化为一个重复博弈，具有一个初始组成期，随后是重复博弈(另见Bednar, 2009)。在每个阶段，联邦单位都有免费搭车的机会；该中心有权监管搭便车行为，但它也可能通过侵犯下级政府的权力而滥用这种权力。在宪法时期，联邦各州决定是否创建一个联邦单位，如果是，创建一个设定的限制中央的行为，如果中央违反这些限制，它们将在该行为上与中央协调。这些限制不具有约束力；相反，它们被构造为协调问题的焦点解决方案，由此，如果在重复的博弈中它们一起反应以监管中央的滥用权力，则国家可以监管中央。该模型表明，只要联邦是面向价值增强的，就存在一个均衡，在这个均衡中，所有成员都能监督联邦交易。协调对这一结果至关重要，因此需要一个宪法时刻，联邦单位据此商定如何协调。
Bednar, Eskridge, and Ferejohn (2001) 提供一种方法，以补充强调的重复播放激励deFigueiredo and Weingast (2005) 和Bednar (2009)。后一种模型涉及经过多次重复的稳定设置。贝德纳、埃斯克里吉和费雷洪讨论了主动效率问题(Hayek, 1960；米塔尔，2010年；North, 2005);即随着含糊不清和不可预见的情况出现，使《宪法》适应不断变化的情况，这可能导致争端。
贝德纳、埃斯克里吉和费雷洪的自我实施联邦制的方法集中在最高法院在解释美国宪法中的作用；特别是法院在监督联邦主义规则不受国家或州政府侵犯方面的作用。他们认为，最高法院试图维持其作为宪法仲裁者的角色。因此，作为仲裁者，它有着监管联邦制的制度动机，这也是其更大目标的一部分。为了取得成功，最高法院必须为公民提供重要的价值，法院必须根据不断变化的情况同时调整联邦制。在协调中心帮助公民协调的范围内，如在Bednar (2009)和de Figueiredo and Weingast (2005)，那么最高法院通过建立新的协调中心并使现有协调中心适应不断变化的情况来促进协调，从而为公民提供价值。
Inman and Rubinfeld (2011) 研究南非从少数白人主导的种族隔离制度向以黑人占多数的民主联邦政府的重要转变。这个新国家出现了一个大问题，原因是中位黑人选民想征收白人的土地，这导致了许多经济问题，比如去资本化和高技能劳动力的外流。
因曼和鲁宾菲尔德认为，在白人占主导地位的司法体系中，将黑人和白人混合在一起会限制中央政府征用白人的积极性。首先，白人拥有大量的人力资本，因此是教育和医疗保健等再分配公共产品和服务的低成本提供者。其次，如果中央征用白人，白人将退出公共服务经济(要么进入私营经济，要么离开这个国家)。因曼和鲁宾菲尔德在一系列可行的参数下表明，如果中心想使普通黑人的福利最大化，它就会想利用白人的能力以低成本提供公共服务。在这些情况下，民主联邦制是稳定的。
本节讨论的模型研究了一个重要的SGFF问题的不同方面，即一个联邦体系是如何得到不同政府级别官员的激励来侵犯彼此的特权的。我们对这个问题所知甚少，到目前为止的模型并不能构成一个普遍的理论。
三、公共产品分配的正模型
指派问题的积极模式应是SGFF的一个中心议题。这些模型试图将关于分配问题的大量规范性文献，指出了哪些商品应该分配给联邦国家的不同级别政府(关于这个主题的标准FGFF包括Musgrave, 1959; Oates, 1972, 1999).Oatesrsquo;s (1972)fa- mous“权力下放定理”仍然是FGFF方法的核心；它认为，当各区域之间的优惠差别很大，溢出效应很小时，对公共产品实行权力下放是可取的。不幸的是，这种方法仍处于初期阶段。文献中的所有模型都研究特殊情况，它们加起来算不上通用方法。
近年来，一种积极的文献开始出现，其询问在什么条件下(如果有的话)，去中心化定理在实践中成立(Besley amp; Coate, 2003; Cremer amp;Palfrey, 1996; Lockwood, 2002, 2008).这些模型的目标有两个:第一，解释作业在实践中如何工作；第二，评估公共产品是否得到有效提供。这些文献的中心教训是，引入政治机制来决定政策的分配会导致政治偏见和低效率。
例如，几位学者研究了优惠分配与提供公共产品之间的关系。假设在公共产品的投票者偏好分布中存在一个显著的偏斜，使得投票者偏好的中值高于平均偏好。那么中位值驱动的多数派过度提供了公共产品(Besleyamp; Coate, 2003; Lockwood, 2002, 2008).换句话说，多数规则未能按照分权定理分配公共产品分配；SGFF的结果并没有模仿FGFF的结果。
在一篇研究联邦环境下政治选择模型的重要论文中，Cremer and Palfrey (1996) 提供了一个基于公民偏好将公共产品分配给不同级别政府的积极模型。该模式从效率的所有考虑中抽象出来，包括基于当地条件或规模经济的不同生产成本。公民可以在地方公共产品生产和国家产品生产之间进行选择。Vot- ers为向其提供最高效用的级别投票，假设集中拨备涉及所有较低单位的统一拨备。如果下级单位是同质的，但又明显不同，选民一般会投票赞成分散生产。克雷默和帕尔弗瑞还表明，在某些情况下，下级单位是异质的，因此大多数按多数选择的单位选择分权，但所有单位中的多数人更喜欢集权。在这种情况下，选民选择集中。他们的模型是专门的，但提供了更一般的政治选择指派的积极模型的基础。
Volden (2005)研究美国联邦主义中的政府间政治竞争。他的模型表明，不同级别官员之间的竞争可能导致公共产品的过度生产。原因在于，两级政府的政治官员在各自的ef-fort中向选民邀功，提供了相同的公共产品要素。生产效率也很重要。如果某一层级能以更低的成本生产出商品，那么它就规范了生产，并提供了公共商品的有效层级。但如果一个层级能以更低的成本生产商品，两个层级都会参与生产，导致过度生产。
Hatfield and Padro i Miquel (2012)研究收入分配、资本税、公共产品供给和投资之间的关系。8从中位选民的角度来看，增税有可能带来更多的再分配，但也会导致投资减少。换句话说，经济规模和税率之间存在权衡。Hatf
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