Diverse Participation and Orderly Guiding: The Establishment Policy Strategies of the Community Socialized Elder Care Service System in Shanghai, China
Kai Yu School of Social Sciences, Shanghai University of Engineering Science, Shanghai, China
Abstract
With the acceleration of aging population trend and the further development of market economy system, it is the establishment and improvement of urban communities Socialized Elder Care Service System participated by pluralistic entities that has become the basic strategies in current China to deal with the problem of aging population. From the policy empirical research of social forces participated in Community Socialized Elder Care Service (CSECS) System in Shanghai recent years, this paper reveals the role positioning, basic functions and the interaction of the government, society organizations, citizens and other bodies which participated in the process of CSECS System establishment currently. And then, by analyzing external barriers and internal constraints faced by this social elder service system, this paper puts forward some suggestions to improve it. This study will be important theoretical value and practical significance for the construction and improvement of SCECS with Chinese characteristics policy pattern based on the positive interaction of “government-society-family”.
Keywords
Community Socialized Elder Care Service (CSECS) System, Aging Population, Policy Strategy, Pluralistic Participants, Shanghai
- Introduction
Basing on the standard of aging population developed by the UNs, China has entered the “aging” society on thewhole since 1999. As one of the earliest metropolis to enter the aging times in China, Shanghai was approximately 20 years earlier to enter Old Ageing Society than the national level. It estimates that the Shanghai aging population would achieve its peak level about the year of 2030 and the aging population will be 35% of the total population. With the acceleration of aging population, the elderly population base in the proportion of the population is increasing. With the reduction in family size and the sharply increasing of advanced aging and the empty-nest elders who are loss or semi-loss ability, the traditional family elder care function is weakening gradually. Therefore, the task to strengthen the social elder care service system is very urgent and important. Especially in Shanghai, the pressure of socialized elder care construction is heavier than other cities.
In historically, the policy called “Making a Reality of Community Care” was originated from UK, adopted by government of Margaret Thatcher since 1980s. Compared with the traditional family care or Institutional care, community care has many advantages of domiciled care. From the experiences of Europe-American developed countries, building community elder service system is the best way to effectively deal with the aging population crisis, which has increasingly become the biggest consensus of contemporary society.
There are many of important research results about the community elder care policy strategic analysis in international academia over the past three decades, such as A. Walker [1], Davies, B.P. [2] and Isobel Allen [3], etc. In China, when Chinese local governments have adopted many kinds of policy to building the community old service system in the last decade, there are many scholars to pay their close attention about the elder care themes. Some scholars, such as Wang Xupu [4], Xiong Bijun [5], Liu Xiaojing amp; Zhang Jiliang [6], Chen Yuguang [7], Zhang Zhongbing amp; Xu Xian [8], etc., had discussed the general principle or local practical experiences of the community elder care server system, but there are still fewer papers to discuss the elder care server system construction policy strategy in Shanghai. So in this paper, from the perspective of Social Policy Analysis, the author will systematically analyze the policy strategies and influences of Shanghairsquo;s community elder care server system building. It will be beneficial to understand the realistic meaningfulness of the Chinese characteristic community care policy.
2. The Situation and Characteristic of Aging Population in Shanghai
2.1. The Situation of Aging Population in Shanghai
According to the latest statistical information about the aging business and the aging population monitoring made by Shanghai Civil Affairs Bureau [9], the total amount of the aging population over the age of 60 in Shanghai had reached 3.876 million for 27.1% of the total population with city household by the end of 2013, which is much higher than the national average of 15%. Meanwhile, the people of 65 years in Shanghai were over 2.566 million that accounted for 17.9% of the total population in Shanghai; 70 years older ageing were 1.719 million that accounted for 12.0% of the total population. The senior citizens of 80 were over 0.715 million that accounted for 18.5% of the elderly population aged 60 and over, which accounted for over 5% of the total population in Shanghai.
2.2. The Characteristic of Aging Population in Shanghai
Overall, in term of the monitoring statistics information of aging population and the affairs of aging Shanghai Committee on Aging (form 2009 to 2013) [10], the current situation of population aging in Shanghai generally has the following characteristics:
1)The proportion of aging population in urban household population continues to increase in recent years. From 2009 to 2013, the proportion of ageing population over 60 in Shanghai Cityrsquo;s population annual growth rate was over 5.3% per year, which is far exceeding the 3% per year average level of China.
2)Social dependency ratio of aging population contin
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多重参与和有序指导：中国上海社区社会化老年人护理服务体系的制定政策策略
上海工程科技大学 社会科学学院 开宇 中国 上海
摘要
随着人口老龄化趋势的加快和市场经济体制的进一步发展，城市社区的建立和完善社会化老年人护理服务体系已经成为当前中国处理老龄化问题的基本策略的多元化实体人口。近年来，从社会力量参与社区社会化老年人服务体系的政策实证研究，本文揭示了政府，社会团体，公民和其他机构参与的角色定位，基本功能和相互作用目前CSECS系统建立的过程。然后，通过分析这个社会老年服务体系面临的外部障碍和内部制约因素，提出了一些改进建议。基于“政府 - 社会家庭”的积极互动，本研究对于中国特色政策格局的建设和完善具有重要的理论价值和现实意义。
关键词
社区社会化老年人护理服务体系、老龄人口、政策策略、多元参与者、上海
一、引言
根据联合国发展的人口老龄化水平，中国自1999年以来进入了“老龄化”社会。作为进入中国老龄化时期最早的大都市之一，上海大约20年前进入老龄社会比国家一级。据估计，上海老龄人口将达到2030年的高峰期，人口老龄化将占总人口的35％。随着人口老龄化的加剧，老年人口占人口比例的增加。随着家庭人数的减少和老龄化的急剧增加以及失去或半失学能力的空巢长者，传统的家庭老年护理功能逐渐减弱。因此，加强社会老人服务体系的任务非常紧迫和重要。特别是在上海，社会化老年人护理建设的压力比其他城市重。
从历史上讲，“社会照顾现实”这个政策起源于英国，自1980年代以来由撒切尔夫人政府通过。与传统的家庭护理或机构护理相比，社区护理具有许多居住照顾的优点。从欧美发达国家的经验出发，构建社区老年服务体系是有效应对老龄化人口危机的最佳途径，越来越成为当代社会最大的共识。
过去三十年来，国际学术界对社区老年护理政策战略分析的研究成果很多，如A.Walker [1]，Davies，B.P。 [2]和Isobel Allen [3]等。在中国，中国地方政府在过去十年中采取了多种政策建设社区老服务体系，有很多学者要密切关注老人护理主题。有些学者，例如王旭普[4]，熊碧君[5]，刘晓静，张继良[6]，陈玉光[7]，张忠兵，徐贤[8]等，社区老年护理服务器系统的本地实践经验，但在上海讨论老年护理服务器系统建设策略策略仍然少有论文。因此，本文从社会政策分析的角度，系统分析上海社区老年服务器系统建设的政策策略和影响因素。了解中国特色社区照顾政策的现实意义将是有益的。
二、上海老龄化人口状况与特点
2.1上海老龄化人口状况
据上海市民政局老年人口老化情况统计资料显示，上海市老龄人口老龄化人口总数达到386.6万人，占总人口的27.1％与城市到2013年底，这远远高于全国平均水平的15％。同时，上海65岁以上的人口超过256.6万人，占上海总人口的17.9％; 70岁以上老龄化人口为171.9万人，占总人口的12.0％。 80岁以上老年人超过70.15万人，占60岁以上老年人的18.5％，占上海总人口的5％以上。
2.2上海老龄化人口的特点
总体而言，在人口老化监测统计资料和老龄化事宜上海老年人（2009年至2013年）[10]方面，目前上海人口老龄化状况一般有以下几个特点：
1）近年来，城镇居民人口老龄化人口比例持续上升。 2009年至2013年，上海市人口年增长率60岁以上人口比例超过了5.3％，远高于中国每年平均水平3％。
2）老龄化人口的社会抚养比继续增长，预期寿命持续延续。到2013年底，60岁以上的抚养比为42.4，比上年增长3.0％。 2013年底，上海70岁以上上海总人口60岁以上人口占44.4％，其中80岁以上人口占18.1％。那么社会老人护理服务器的需求正在上升。这种情况会给社区老年人护理服务带来长期和持续的压力;同时也为那些要动员的年长老人提供长者护理服务的发展机会。
3）空巢家庭和独生老人人数迅速增加。随着家庭结构的小型化趋势，4-2-1家庭式成为中国的主流家庭结构，近年来独生子女的父母开始老龄化。截至2013年底，上海独自居住的长者人数达到904.3万人（其中独居老人80万人），孤儿老人人数超过二千三百五十五万人，感性风险为增加。结果，上海社区老年人护理制度面临着许多困难和严峻挑战。
4）上海老龄化人口的区域分布和增长速度越来越不平衡和复杂化。首先，上海地区人口老龄化的总体比例超过23％，而中心城市的比例远远高于郊区。另一方面，随着居民近年来继续从市中心迁至郊区，中心城市人口老龄化人口绝对数量正在减少，郊区人口老龄化速度快于中心城市，郊区老年人口绝对数量正在增加。由于这些问题，上海社区老年护理制度建设进一步复杂化。
三、政府领导和社会参与
上海城市老龄化维护危机的基本方针策略根据上海人口老龄化状况和特点，上海政府提出了应对一般老龄化的挑战，即“90-7-3”复合结构：90％的人口老龄化 - 基于家庭护理，7％住在家庭，但接受社区帮助，3％选择老龄护理人员。在家庭老年护理功能弱化和机构护理供应不足的实际背景下建立的城市老年服务体系的战略发展方向[11]。因此，住宅社区核心的老年护理制度是关键。自2006年以来，上海已开始建设以政府为首的社区老年人护理制度，社会组织认为。在这个过程中，政府主导和社会参与是应对上海城市老龄化维护危机的基本政策战略。 “英国白皮书关心人民：社会关怀在下一个十年及以后（卫生部，1989年）”[12]界定了社区关怀[12]，这意味着老年人可以享受到保持社区人民群众的照顾，出院护理。根据欧美政策实践，该体系可以为老年人提供生活保健，医疗保健，医疗保健等社会服务。根据现代社会中老年人口的现状，有一个良好的老年护理服务模式[13]。上海社区社会护理服务（CSECS）系统是以家庭为中心，以社区为基础的模式服务家庭护理系统作为载体和体制性老年护理服务作为补充，起源于社区护理的概念。为构建CSECS体系，上海主要关注以下几点：
3.1建设社区老年人护理服务机构和社会养老保障机构 重点放在政府的实践项目上，并在社区资源的基础上，上海于2013年底建成了340家老人白天服务代理商，共有12,000名老百姓;并建成了230个社区老年人帮助服务机构，全年为老年人服务2.282万人;还建成了553个社区膳食帮助服务代理，直接受益人每年约0.06万。
3.2多学科提高社区老年护理资金 为了保护生活单独的空巢，老年人的能力 - 低收入和其他身材矮弱的老年人，有专门的护理服务机构，提供护理，家政服务，康复护理，医疗保健等服务。 2009年，上海为长者补贴募集资金4000万元，福利彩票1000万元;全年分配给家庭护理服务2.55亿元，其中福利彩票基金2000万元，财政资金2.35亿元，受益人为0.129万元。此外，社区老年人护理服务体系建设也由区政府和次区配套资金补充。
3.3加大对老年护理机构的扶持力度，增加老年护理床和医疗床 到2013年底，上海共有护理机构631个，其中政府组织317个，社会组织314个;老年医疗机构（独立疗养院，老年医院）达到25人，机构老年护理人数达108,364人（2011年为101,896人）。 2103年底，上海共有49,700户家庭老年病床（比2011年减少19000张床位）。
3.4动员社会团体和社会资源多元参与建设社区老年人护理服务体系
20世纪80年代以来，随着“全球社会革命”的兴起，社会团体被视为政府力量和市场力量以外的“第三部门”在中国，非政府组织在建设社会老年人服务体系的过程中发挥越来越重要的作用[14]。 2009年，上海市政府召开社会建设会议，提出明确的建议，要在社会建设中充分发挥社会组织的主导地位，为社会团体的充分动员提供政策支持，参与社会保障服务领域。上海在这一领域进行了大量探索和尝试，其中包括：
1）改变社会组织的管理模式。放宽社区组织在社区老年护理，救济，慈善，社会工作等领域的登记门槛，特别是鼓励社会团体积极参与老年护理社区服务。
2）政府转移的力量功能。以政府采购服务的形式，鼓励社会团体大量参与社区老年人护理服务。目前，上海各地区政府都有专门的公共基金为孤儿老年人购买CECS，并启动了管理有关规定。
3）介绍风险慈善事业的概念，帮助老年护理非政府组织发展其专业能力。上海市民政局选择优秀创新的社会化老年人护理服务项目，培育和支持，引导社会组织提供个性化，专业化的老年人护理服务，以应对社区老年人的不同需求。 2010年，上海市政府拨出1500万元用于彩票资助和配套公共服务项目和公益组织，旨在“帮助老年人，残疾人，孤儿和穷人”。以公益性投资形式选出65个项目，其中17个老年护理项目占26％;选定了35个公益性投资创业项目，其中13个老年护理项目占37％。社区老年护理项目已成为公民福利投资创造领域的重点。
4）大力支持老年机构，鼓励老年人参与社区自助和互助社区老人保育制度。目前，市级高级协会和市级老年基层176个高级协会和107个高级体育协会共13,100名注册高级艺术团体，其中31万人参与活动。
四、上海CSECS系统中多个学科的角色定位与互动关系
上海CSECS系统建设的政策策略是与服务型政府过渡相协调的持续过程，也是对新型社会治理的一些积极探索。政府，社会组织，家庭和公民等重要的多个科目等都参与了社区老年人护理服务，初步形成了协调互动的主要关系，有效整合了社区老年人的多种资源护理服务领域，代表了中国社会化老年人护理服务体系的未来发展趋势。上海CSECS系统中多个学科的角色定位与职能根据上海的实践，我们可以总结社区老年人护理领域主要参与者的角色定位和基本功能，如表1所示。广义上讲，定位涉及三个角色主要参与者如下：第一，政府作为制度设计者和政策制定者，市财政支持者和公共服务买家，是构建这一制度的决定性因素，发挥核心作用。政府的基本职能包括机构制定和政策设计，支持多个科目参与社区老年护理服务的政策，以及为社区老年人购买公共服务。其次，社会组织是社会化老年人护理事务的主要运营者和执行者，其基本职能是社会老年人护理事务的日常管理，社会老年人护理服务的提供和孵化社会组织。第三，社区社区是社区老年人护理服务的志愿参与者，作为参与社会老年人护理服务的志愿者，他们是社区老年人护理服务中的其他人的自助和帮助者。
4.1上海社会科学研究计划体系的特点
这种以社区为中心的社会老年人护理服务模式学习吸收了欧美社区的护理经验，结合中国自己的国情和社会条件，加上一些适当的创新，在各级政府[15]。各类参与者通过公共财政支持，社会政策支持和政府其他途径有效整合，也需要各种社会组织的主动参与。所有参与者的有效劳动分工和社会资源都基本实现了系统集成。从而使安排具有鲜明的中国特色[16]。主要是在上海多元化的CSECS体系中，老年人有两个基本空间：一个是家庭生活空间，另一个是人类交往和社会支持的社会空间。从上海的经验来看，居民社区是老年人生活空间的核心，综合各种社会服务器资源，为老年人建立有效的社会支持网络。这种安排考虑到老年人的基本生活和社会需求，涵盖社区老年人护理的三重功能：“社区照顾，社区照顾，社区照顾”[17]，并取得了良好的效果与老年人的日常生活最好。所以我们可以总结出上海社会化老年人护理制度的3个特点：1）社区不仅是老年人生活的基本社会空间，也是政府社会治理的基本单位，也是社会组织的基本活跃领域。上海老年社会保障体系建立了各级政府建设充分调动社区为中心的财政，物力资源。在分区级别建设社区老年人护理服务中心，在社区委员会层面建设老年人活动室和老年日托护理中心，为老年人提供“六帮”服务。这种安排大致符合上海老年护理体系要求和差异化要求的总体情况，充分调动和整合各种社会力量，破除老龄化危机。 2）政府的政策支持是推动CSECS体系建设的主要推动力。政府无疑是建立制度的主导地位。在这个过程中，各级政府都要提供财政，物力资源和政策支持，并充分利用政府公共服务采购，公益事业投入创造等创新支持社会组织参与的形式。 3）社会团体和社区居民的充分动员和广泛参与是建立CSECS体系的重要起点。社会组织可以在“政府失败”和“市场失灵”滥用中有效恢复市政服务。组织自身发展和建立情况，公民参与和志愿者意识是社会化老年人护理服务体系的重要组成部分。此外，上海还通过发展年轻的志愿者服务队伍，动员社区居民参与，推动社区居民参与互助社区志愿者服务网络。
五.上海CSECS系统的障碍和问题面临疑问
目前上海社会养老服务体系建设取得了显着成效;其发展方向也符合社会发展趋势和对未来老龄化趋势的反应。但与此同时，我们还应该进一步注意，上海中小企业系统仍然存在一些内部和外部的制约因素。一般来说，建立社会化社区老年人护理服务体系仍然存在一些问题：
1）社会老年人护理政策的政府职能不完全转变和整体设计
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