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扶贫中的社会工作：从个人救助到制度变迁
摘要：社会工作的发展在一定程度上是一部反贫困的历史。社会工作使精准扶贫成为可能，形成精准扶贫政策双向实施的合力，开创自上而下政策引导、自下而上社会参与的新局面。社会工作使精准扶贫摆脱了政府主导型的官僚主义缺陷，提升了精准扶贫作为个体救助的狭隘概念，从生态系统的角度更加关注贫困与环境要素之间、系统内部与系统之间的互动。在实践中，这种扶贫形式表现为社会工作带动的整体专业化扶贫。将主体、服务对象、工作流程、实施成果四大体系有机结合，使当前精准扶贫工作由中浅层向深层推进。实现精准扶贫的内在政策目标，探索农村国家治理体系和治理能力现代化的配套体系。
关键词：精准扶贫 社会工作 生态系统 援助 社会参与
中国将贫困人口减少了一半，比联合国千年发展目标1（MDG1）的1A计划提前了10年（1990年至2015年将每天生活费低于1.25美元的人口比例减半）。特别是针对西北贫困地区“三西”（生态移民引发的贫困）的一系列创新举措，为第三世界国家的扶贫开发提供了宝贵经验。另一方面，中国政府在扶贫上的投入，现在收获越来越少，政府支持的农村扶贫成效有限。当前精准扶贫的实践缺乏贫困户的充分参与，相关援助政策不够独特和灵活。扶贫实践受到投诉和资金短缺的困扰，村内扶贫队伍表现不佳(Ge amp; Xing, 2015)。新形势下，政府主导的“输血式扶贫”面临着巨大的挑战。
新时期中国的精准扶贫政策聚焦于三个关键问题；“谁必须接受扶贫”、“谁来实施扶贫”、“如何实施扶贫”是农村扶贫工作面临的现实挑战。精准扶贫，在很大程度上是指在系统实践中，根据具体情况，精准采取扶贫措施。然而，据相关调查显示，在许多地区推进现有的官僚式精准扶贫的过程中，项目已经演变为个人导向的反贫困干预和政策，忽视了中国农村传统的集体资源和文化。然而，据相关调查显示，在许多地区推进现有的官僚式精准扶贫的过程中，项目已经演变为个人导向的反贫困干预和政策，忽视了中国农村传统的集体资源和文化。以集体主义为基础的互助合作和开发式的反贫困几乎不存在。不太重视社区发展和支持性生态系统。在这种情况下，以政府为主导的扶贫开发已经被孤立。低效率正成为当前精准扶贫面临的最大挑战。以集体主义为基础的互助合作和开发式的反贫困几乎不存在。不太重视社区发展和支持性生态系统。在这种情况下，以政府为主导的扶贫开发已经被孤立。低效率正成为当前精准扶贫面临的最大挑战。
一、识别问题：精准扶贫在个体救助中的困境
现有的精准扶贫政策重视精准扶贫实践，但未能形成个人、团队、家庭、社区协同合作的学科体系。这一现实导致对农村社区复杂性的严重低估，降低了政府精准扶贫责任的多样性。在研究国际社会工作、福利和政策的研究中，充分发挥多学科的家庭（亲属），社区市场和政府，展现对全球社会福利改革的影响日益强烈(周)的“东亚福利模式”、“家庭主义范式”和“关怀钻石理论”的特点。或许，更好的做法是发挥社会工作的专业优势，从反贫困生态系统中汲取力量，在未来进行精准扶贫。
基于社会工作的评价表明，生产导致贫困、消费导致贫困、生态恶化导致贫困是农村贫困的三大结构性因素。这三个因素给农村社会、文化和环境带来了严重的破坏，使中国农村陷入困境在不可持续的生产模式中(Yang amp; Min)。对于反贫困干预而言，将视角从“问题导向”转向“发展导向”至关重要。相关研究表明，运用多元化的发展导向的社会工作策略，有助于避免共同发展理论和方法的过于泛化，矫正现有的“过分强调技术和经济干预，对个人和社区关注不足”的做法，使反贫困行动更加灵活、有针对性，能够激发贫困人口的积极性。精准扶贫、精准脱贫、精准扶贫成本控制、工作绩效提升等方面取得新进展。反贫困政策的后续重大改进，是纠正扶贫政策不到位和贫困对象赋权的关键(Ma, 2014)。这些研究发现，迫切需要将社会工作纳入有针对性的扶贫工作。
然而，中国社会工作的“弱整合”特征导致其在精准扶贫实践中缺乏深度参与。上述研究成果大多停留在宏观制度论证和关注层面，侧重于“应当是”的理论探索。微观层面的精准扶贫实践操作研究缺乏以“现状”为基础的成果。社会工作精准扶贫的个案研究很少，从而影响了对中国精准扶贫的研究。
总体而言，当前的扶贫开发机制仍是政府主导，社会参与不足，扶贫内生动力不足(赵，2016)。中国的精准扶贫政策主要是为了迎合政府的意愿，并没有吸引足够多的社会工作专业人员参与(Gu, 2016)。中国的实践与研究精准扶贫在社会工作中还远远不能令人满意，主要体现在以下三个方面。一是精准扶贫研究尚处于起步阶段，在概念和战略层面，它们很难促进有针对性的扶贫政策的有效实施。二是对内生动力和群众的研究严重不足。第三，关于社会工作反贫困实践的研究仍停留在解释性和描述性层面，涉及可操作的政策、实际的战略和服务体系的领域很少涉及，难以总结出大量的第一手实践经验。因此,社会使定点扶贫工作的有效实施对于中国来说具有重要意义,促进个人和社区协调发展作为一个整体,回顾以前的经验和教训在社会工作支持扶贫活动,并探索系统方案总体效率的提高扶贫目标(Li amp;徐,2016)。
下面以陕南8个典型扶贫搬迁村、甘肃定西、宁夏固原3个扶贫生态补偿村为例进行实地调研。研究于2016年10月至12月进行。在实地调研中，我采访了21名乡镇干部和40名村干部/村民组长，并在陕西、甘肃、宁夏、青海等10个参与农村社区发展和精准扶贫的社会服务机构进行了参与式调研。通过查阅上述地方和社会服务机构的相关档案和服务记录，对精准扶贫实施过程中暴露出的问题进行了全面、系统的分析。这三个省和一个自治区(陕西、甘肃、宁夏、青海)仍然面临着四个严峻的发展挑战：(1)贫困人口多、贫困程度高；（2）贫困地区连成一体，发展困难程度严重；（3）贫困原因多种多样，再贫困压力大；（4）收入差距大，相对贫困问题突出。西北连片特困地区是中国国家扶贫开发的缩影。在一些省份，贫困地区占全国土地面积的65%以上。因此，这些地区是本次社会工作精准扶贫调研的正确选择。
二、从针对性的个人救助到生态专业扶贫
农村贫困人口脱贫面临的挑战包括自然条件、扶贫开发政策、经济条件等诸多外部环境因素(Wang, 2016)。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的联合决定》明确指出，扶贫攻坚必须以目标群体的身份精准实施，项目和基金的分配安排,同时确保每个家庭的有效措施，每个村庄的特别代表帮助和明确可预测的目标的实现。这一过程的每一个步骤，从确定受益人到确定工作目标，都必须得到妥善管理。因此可以理解扶贫是一项协调一致的集体任务,其中包含集体活动由不同级别的政府合作,或地方政府结合外部支持者,或政府与非政府力量相结合,贫困人口和所有利益相关者在扶贫的工作。反贫困措施的成功依赖于整个反贫困体系的整合和反贫困行动者的能力(Tan, 2016)。从社会工作的系统论来看，精准扶贫应该包括四个基本制度的变革：驱动主体制度，即社会工作者及其背后的组织；服务对象系统，即寻求帮助和与个人、团体、家庭和集体协作的驱动主体系统；服务目标体系，即驱动主体体系试图改变和摆脱贫困的目标群体；以及行动系统，即驱动主体系统如何实现其目标(Pincus amp; Minahan, 1973)。从社会工作的系统论来看，精准扶贫应该包括四个基本制度的变革：驱动主体制度，即社会工作者及其背后的组织；服务对象系统，即寻求帮助和与个人、团体、家庭和集体协作的驱动主体系统；服务目标体系，即驱动主体体系试图改变和摆脱贫困的目标群体；以及行动系统，即驱动主体系统如何实现其目标(Pincus amp; Minahan, 1973)。只有当这四个系统协同工作时，才能提供真正的帮助。
2.1 .网络互动，减少官僚陷阱，为精准扶贫主体体系
精准扶贫是一个自上而下的互动系统。“六大精准”、“四项政策”、“五道扶贫”、“十项工程”是一个系统、动态、多维的过程，强调“协同”和资源整合。“三位一体”反贫困全景图(包括专项反贫困措施，产业化措施和社会支持，以及“五次脱贫”的愿景)包括提高生产力、安置人口、引入生态补偿机制、发展教育和以社会保障为基础等扶贫措施。这一整套政策的实施，涉及到需求评估、服务提供、反贫困、社会救助等复杂而漫长的过程。
第一，精准扶贫多层次传导机制存在系统性偏差。精准扶贫是广义的公共产品供给体系。提供者和对象被放置在一个扶贫生态系统中。调查显示，政策传导系统在许多领域都出现了故障，政策运行情况比预期的要糟糕。扶贫开发项目的主体多元化、利益分散、项目管理的层次化、工作的专业化、项目评价的碎片化和落后化，都是普遍存在的挑战。在一些地区，反贫困被认为是一场歼灭战，所有的资源都被投入到贫困地区和贫困家庭。贫困数据在很大程度上是纸面上的。扶贫开发一旦停止，相应的优惠政策就不可能再继续下去，相关人员也会撤出，贫困家庭的脆弱性就会立即占上风，使他们重新陷入贫困(郑，2016)。这种立竿见影的扶贫方案很适合官僚机构的评估；然而，由于它的可行性难以监测和跟踪，它最终成为一种象征性的东西，从长远来看，这对减轻贫困造成了无数潜在的威胁。
第二，精准扶贫的多中心联动效应尚未真正实现。为了明确职责，许多地区建立了不同职能部门相结合的扶贫体系。但由于二者是相互独立的，因此在过程和效果上存在不一致性，从而削弱了扶贫工作的整体效果。虽然精准扶贫在评估组织和责任人方面采取了有针对性的措施，跨区域、跨部门的协调在逻辑上和理论上都是可行的，但整个系统存在不一致性。原因是明确的责任是基于明确的工作分工。那些负责的机构，由于它们的优势和观点不同，最后只是部分地关心它们自己的任务和政治要点，从而在政策和措施的制定、实施和推进上产生矛盾。行政区划的盛行、部门的自私、乡村治理结构的不平衡、村民的原子化、阶级分层等，使扶贫工作的整体机制脱离了资源体系，精准扶贫的碎片化日益突出。
第三，政策的选择性实施偏离了最初的设想。在精准扶贫前沿工作的主要是乡镇干部，他们在整个精准扶贫工作体系中，责任最大，权力最小。在评估的压力下，他们中的许多人会选择更容易被认可的目标，承诺更多的即时奖励。以贷款为例，它在实际操作中是灵活的：“贷款应该用于创造财富的目的。然而，事实证明，村里很多人没有能力实现可持续发展，或承受市场风险。给他们的贷款肯定会像水一样流走。尽管如此，乡镇官员仍被要求上报一定数量的贷款，甚至还会根据贷款数量进行评估。为了降低风险，许多官员倾向于贷款给那些有能力偿还和抵御市场风险的人”(XF，J县扶贫办公室主任)。这些选择性贷款可以维持一个系统的正常工作，但也会导致结果的偏差。村庄内部可能会产生矛盾和对立情绪，客观上进一步加剧了村民的社会极化。这种偏离初衷的政策执行在扶贫工作中是普遍存在的。它对整个精准扶贫生态产生了巨大的负面影响，甚至可能威胁精准扶贫的成效。
社会工作通过村委会、扶贫组织联席会议等机制，使自下而上的需求和自上而下的服务透明化，使扶贫项目更有针对性、个性化，真正体现了新时期扶贫工作的精准化。
2.2鼓励利他主义 精准扶贫服务对象生态系统
扶贫作为一种生态，不仅需要学科体系内部有良好的环境，更需要形成和维护一个良性的运行机制。相关调查显示，社会服务机构在扶贫工作中发挥了协调和资源链接的作用。作为政策解读、资源链接和目标定位的中间人，这些机构的工作有效地补偿了相对僵化的官僚体制，防止了政府的各级或各部门对他人漠不关心，只关心自己的事情。
将个人置于一个整体的环境中，这就是社会工作扶贫的意义所在。贫困群体的现有能力及其所处的自然、经济和社会环境、扶贫开发的社会经济政策，是分析和确定贫困人口需求的关键因素，是实际扶贫的重要指标。当社会工作者在评价一个个体的环境时，他们必须对环境进行干预，集中精力分析整个系统中不同要素之间的关系，并注意到任何一个要素的变化都可能影响到系统的其他要素。
无论是联系贫困地区还是分散的贫困社区，社会两极分化都是一个令人头疼的问题。通常，一个村庄由富裕家庭、中等家庭、中等以下家庭和绝对贫困家庭组成。显然，后两者是扶贫的对象，但考虑到不同层次家庭的不同需求，只有将整个村庄置于一个生态系统中，才能找到一条使农村社区充满生机、促进农村发展的道路。
“空心化现象明显地侵蚀着村庄，留下了老人、弱者、病人和残疾人，而且比以往任何时候都要严重，把村庄变成了一片松软的沙地。因此，凡是看起来有价值的东西，肯定有成群的人准备用贪婪的眼睛扑上去。这个村子里没有真正的领导。人们只是抓住他们想要的东西。在这里很难找到一个好的社区（JAY，L县H村的一名官员）。在这样的背景下，精准扶贫就显得尤为重要，要将精准扶贫的“帮助人自助”理念转化为促进村内沟通和社会团结的行动，否则任何外来援助和支持都将淹没在内部的摩擦和冲突中。除了农村社区的社会分层外，还必须注意对社会网络和社会资本的投资。由此可见，在悲剧《杨佳兰案》中强烈的疏离感和失落感可能是压垮骆驼的最后一根稻草。
“很难确定真正的贫困家庭。这里的情况非常复杂。那里有那么多的村民，他们的生活没有太大的变化，这意味着我们只能采取平均主义，否则有针对性的扶贫可能解决一个问题，而发现另一个突然出现”（DFG，M镇副镇长）。“这很难做到100%肯定这里的事情。有些人可能会买未登记的房子，或无证的卡车，但没有办法找到他们。如果这些事情被报道了，那么我们将承担责任。这种想法每天都在提醒我们”（K县M村村党支部书记HH）。
这样的例子在精准扶贫中并不少见，例如江西省L村，已经尽一切努力争取到一个道路建设项目。然而，整个项目之所以搁浅，只是因为一个家庭不愿意拆除沿途废弃的厨房。而原因是——“路是村里的，厨房是我家的”（李，2016）。虽然扶贫项目的目的是为贫困群体提供共同福利，但每个家庭或个人与项目之间的关系是不同的。如果一个项目被允许进入一个村庄，每个家庭或
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