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界定社区治理的局限
摘要：
最近的政府政策声明强调社区参与农村的重要性。同样，来自城市研究领域的关于治理的文献强调，伙伴关系和联盟现在是治理过程的中心特征，新的合作伙伴通常包括社区组织。在本文中，我们批判性地审视了对社区参与的关注，并认为在某些政策领域，仍然需要国家实施一个主要的战略路线。我们研究住房领域这样一条线的建设，并且提供从中央到地方的住房需求流量的计算结果，并在此过程中趋向于排除当地的发展观。我们的结论是，尽管治理的转变可能为社区参与某些领域开辟了空间，但在其他战略政策方面，仍然凌驾于当地需求之上，中心与地方之间的等级关系依然存在。
引言
当前国家形式和职能发生了重大转变，这体现在学术评论人员名词的转变：尤其是我们曾经谈论政府，而我们现在谈论治理。正如其他人在这个问题上所指出的那样，治理是指从国家赞助经济、社会项目和课题，转向通过伙伴关系来承载这些，而这其中通常涉及政府和非政府组织的安排。实际上，“治理是关于政府和非政府组织共同努力的”（Stoker，1997a，p.1）联盟（通常被称为#39;网络#39;，Rhodes，1995）。联盟的出现是地方治理的关键机制，可确保新的合作伙伴参与政策和服务的提供。通常情况下，这些合作伙伴都是由具有“地位优势”（Harding，1996，p.643）的机构行为者来提供所需的资源。这种的一般意义被认为是国家作为这些伙伴关系的协调人和管理者的新角色。
因此，从政府到治理的任何转变都会形成新的体制安排，来促进“远距离政府”的伙伴关系、联盟和形式。国家寻求那些看起来最适合于执行特定政府目标和计划的外部机构，并且至少在原则上旨在根据一些“公共利益”概念来协调和管理复杂的关系。 尽管“公共利益”通常很难界定，但公共参与机制经常将“公共利益”概念注入政府机构运作。 通过公民参与，无论是个人还是团体，希望政府能够与公共愿望保持一致。 因此，“活跃的社区”（Rose，1996）和“积极的公民”（Kearns，1995）现在通常被当作政府的新“合作伙伴”。
最近英格兰、苏格兰和威尔士的农村白皮书（环境部/ MAFF，1995;苏格兰办公室，1995;威尔士办事处，1996）提到，农村地区的公民和社区的新的合作关系作用是显而易见的，重点是将社区纳入制定和实施农村发展的共同关切策略。例如，苏格兰白皮书支持“自下而上”的方法，并设想在发展政府实践和合作计划方面，地方决策的作用得到加强（Scottish Office，1995）。该威尔士版本同样提出集中于#39;可持续社区#39;的想法（威尔士办公室，1996），而英文版则试图鼓励#39;渴望主动提高生活质量的社区“（DoE / MAFF，1995年，第14页）。在一次阅读中，关于现在农村社区在多大程度上有能力推进农村社区的各项建议，许多人认为农村白皮书是西方世界最集中的政府系统之一。但是，也有人认为，这种明显地从官僚主义政府的正式机制转向更为非正式的社区机构的使用值得仔细审查，因为强调“社区”可能会掩盖国家通过撤销各种服务和其他支持机制来限制其活动的程度（Murdoch，1997）。例如，英语白皮书是在注意到农村由许多当地有价值的特征和资源组成之后提出：
没有单一的政策转变，没有通用的计划可以提供所有这些变化。 农村生活的现实是，许多尊重当地环境真实差异的小规模变化是最有可能成功的（DoE / MAFF，1995年，第6页）
以这种方式，对国家活动的适当范围进行了限制。 这种#39;限制#39;的观念也因为强调农村人民的自我帮助而得到强化：自助和独立是农村社区的传统优势。 农村的人们总是需要承担照顾自己和对方的责任。 他们并不期望政府为他们解决所有问题，他们知道，最好的方法是确定他们自己的需求和解决方案。 无论如何，地方决策很可能比统一计划更能反映当地情况。改善农村生活质量始于当地人民和当地倡议（DoE / MAFF，1995年，第16页）。
因此，不仅政府的范围应该受到限制，而且本地的“农村”人也期望这一点：他们几乎本能地知道他们最有能力解决自己的问题。
流经农村白皮书的叙述让读者产生了联想，首先是多元化和地方特色的农村，其次是国家政府的作用有限。有人断言，分化和多样性可以在“社区”和众多小型，紧密结合和自力更生社区的层面得到最有效的管理，农村白皮书将我们认为构成乡村社会的手段，通过哪些新的，创新的和灵活的形式可以引入治理。通过这种方式，社区治理为现代国家所面临的一个关键问题提供了解决方案：它不能再以全包的方式来管理国家空间（由于对国家行为的需求不断增加与支出限制相结合），但不希望被视为排他性。因此，必须填补这两个维度之间的差距。该解决方案是促进自治，让公民和社区自己承担更多的责任。因此，所有人都可以有机会参与到新形式的扶持型政府中去;都可以成为国家的合作伙伴。
但是，解决差异化的政府问题的解决方案会带来更多困难：首先，并非所有公民和社区都有能力或资源来承担合伙承担的责任，因此国家保留了“安全网”和补偿机制等机制以保护最不活跃的公民和社区;第二，在新的伙伴关系安排中增加地方层面会产生复杂的协调问题：如果公民和社区留下自己的公共利益，公共利益如何能够实现？后者的担忧表明该州仍然有一把钥匙在提供战略政策和政府协调方面发挥作用。正如杰索普（1997年，第13页）所言：“国家必须建立新的制度安排，并在不同的空间尺度和/或类型的行动者之间分配特定的角色和互补的能力，从而确保主要的战略路线被转化为有效的区域和地方行动“（强调增加）。
在本文中，我们希望解决第二个问题，以表明制定战略政策的要求如何违背建立伙伴关系的愿望，这些伙伴关系真正使参与者能够“自我管理”。 也就是说，我们将研究民族国家如何巩固“主导战略路线”的愿望，从而可以通过国家对地方网络在中央层面做出可能在地方层面产生严重影响的关键决策 超越当地社区和公民意愿的倾向。 当面对“战略路线”时，当地公民和社区的反应会有所不同，具体取决于他们的能力; 但所有通常面临的问题是建立国家和地方之间的联系的网络，以优先考虑国家需要而不是本地愿望。
为了说明社区治理的局限性，我们将使用来自英格兰东南部白金汉郡社区不断变化的性质的正在进行的研究工作中的例子，我们将说明当地社区参照住房管理自己。在这个领域，从国家层面到地方层面的强大网络主要是因为提供住房被认为具有战略意义。因此，虽然社区参与围绕住房开发的决策过程 - 尤其是因为它影响到特定的地区 - 他们的参与受到“主导线”的限制，其目的是确保建造足够的住房以满足市场需求。这条线可以设置非常明确限制社区参与是当地社区监督住房规划过程的过程，因此将存在一个永久存在的危险，即建造的房屋不足以满足推定的“国家需求”。总之，这个案例研究引发了白皮书设想的社区参与类型方面的一些尖锐问题，突出了从政府向治理转变的不平衡性。
规划住房和社区治理的局限性
构建战略路线：全国住房需求预测
在住房领域，当地规划部门分配土地以满足当地住房需求。 但是，这些要求必须与国家一级计算的相关，因为如果当地住房分配不符合要求全国可能会出现区域性住房短缺情况。 因此，占主导地位的战略路线旨在确保地方当局的指定符合国家要求，并建立了一套精细的联系，以保证地方当局以战略方式思考他们当地的住房土地分配情况。 这条线来自一系列国家住房计算，由环境部（DOE）每3年左右制作一次。 这些计算有效地预测了住房需求并与当地联系在一起当局进行一系列安排，这意味着他们在作出自己的决定时必须注意国家住房的要求。
一般来说，预测程序运行如下。 随着每个新的国家人口普查结果的到来，美国能源部将把这些与以前的人口普查系列进行比较。 一旦进行这种比较，结果就会预测到未来。 这是通过使用专门的统计计算方法（例如所谓的“队列存活”方法 - DoE，1980）来完成的，该方法将死亡率和生育率，净迁移假设以及其他此类计算应用于基年人口总数。 这个人群首先被划分为年龄组，以5年为周期。 然后在一系列5年时间范围内计算每个队列中可能发现的男性和女性的数量，直到计算所有所有队列中的数字都会获得。 计算是众多和复杂的。 正如DoE指出的那样1980年：“该方法涉及大量的重复计算，因此特别适合到使用电脑“（第111页）。
作为这些重复计算的结果，可以建立每个年龄组人口的预测数量，通常长达20年。虽然能源部承认这些数字包含大量假设（关于死亡和生育率例如，费率），但他们相信为制定计划提供了良好的基础。因此它提到了最新的预测（1995年做出的），尽管这些数字存在不确定性，但它们是“利用现有信息可以做出的最佳评估”（美国能源部，1996年，第47页）。然而，美国能源部正在不断完善其方法，希望能够进一步提高预测的“准确性”（主要是因为几乎所有近期所做的预测都被证明严重低估了“实际”人口增长率）。美国能源部住房政策负责人最近解释说，虽然预测是基于一系列的假设，“它们是假设，旨在为未来提供中立的图像”（下议院，1995年，第43页）。实现“中立”需要不断努力。
在这个过程中，DoE只是对未来人口进行计算。它需要通过将这些人口数字转换成住房预测来进行进一步的翻译。一个相当简单和直接的方法是这样做的将预测人口数除以估计的平均家庭人数。然而，公认的是，这是一个相当粗略的衡量标准，并且存在家庭规模的小变化会导致预测大幅波动的缺点。因此采用了一种更复杂的方法，其中涉及预测将领导家庭的各种（年龄，性别和婚姻状况）子群体中的人口比例。这一预测产生了许多不同类别的可能家庭（已婚夫妇，单亲家庭，一人家庭，同住家庭和其他人），因为每个家庭组成家庭的倾向都是外推的。基本上，假设“未来形成家庭的倾向将反映过去的倾向和倾向的变化率”（布拉姆利和沃特金斯，1995年，第21页）。当总数通过进一步的计算得出不同家庭规模的估计数。在确定了每个类别的家庭数量之后，DoE会将这些数据转换为数量需要的房子。
一旦已经计算并接受了一套国家预测，那么这些预测就转换为区域住宅需求。这项工作（通常由区域规划论坛和美国能源部统计人员进行）旨在为每个地区的住房需求推荐一套基准数据。实质上，这个国家数字提供了一个“控制”总数，区域估计总和必须达到这个总数。在进行区域计算时，需要考虑一系列因素 - 该地区的住户数量，住房数量调查，转换范围，空置率估算等等，以便在区域政策指导下制定了一套可行的数字。实现地区目标的任何区域限制只有在数字进一步向下进入规划层级并且包括预测的时候才会开始出现在各种结构规划中，与真正为新住房寻找空间相关的潜在问题成为焦点。预计各县将向地方当局分发住房要求。尽管如此，虽然限制现在可能更加明显，但区县议会有义务寻找地点以满足“需求”的感知水平。正是这种义务从地方当局纳入的方式中产生出来国家对本地网络（见图1）。因此，这些数字是从上而下分解的（Holmans，1996，p。9）。但是，美国能源部非常希望强调，预测不应被视为当地住房需求的决定因素只是说明在一定时期内当地可能存在的需求水平。他们说这些数字为政策决策提供了一个起点。这些预测不能被视为未来几年的精确预测，必须牢记不确定性的根源。不确定性随着详细程度的增加而增加，无论是地理上还是家庭范畴;和未来的距离“（美国能源部，1995年，第13页）。但是，正如我们下面将要说明的那样，虽然不确定性可能会随着数据向下移动而增加，但权限也会增加。
“地方化战略路线”，“县域结构规划和”数字游戏“
为了检验数值计算在何种程度上与任何有意义的地方观点相互作用，我们首先转向白金汉郡结构规划评审过程。白金汉郡提供了一个关于增长与环境保护之间冲突的有用案例研究，该县近年来尤其紧张：从1971年到1991年，英国人口增长最快（增长约30％）。该县也有中产阶级向农村迁移的悠久传统（Murdoch and Marsden，1994; Abram et al。，1996）。由于东南部，特别是伦敦西部和北部的这些县，在这个社会阶层中看到了增长，因此白金汉郡最具吸引力的环境已经见证了富裕居民的持续迁移，特别是保存的南部地区。在以前的工作中（默多克和马斯登，1994）我们已经表明，这个县的村庄正变得越来越具有中产阶级的特征。平均而言，我们发现在过去的十年中，大约三分之二的村民搬进了他们的房子，几乎一半的农村居民落入社会经济群体1,2和3，在经济上还有三分之一不活跃（退休）类别。几乎所有这些村庄的居民都表示自己强烈反对经济发展，其中绝大多数（70-80％）希望看到没有新房或农村的发展机会（见默多克和马斯登，1994年，尤其是第2章）。注意近年来县内发展的空间分布也很重要，因为这表明最受压力和受保护的飞地在哪里。在最近的地方政府审查之前（后于2009年生效）这里描述的事件）白金汉郡由五个地区组成：北部的米尔顿凯恩斯和艾尔斯伯里谷;南部的海维康，南雄和奇尔特恩。最初的增长中心是High Wycombe，在1960年代，劳工控制委员会批准了大量公共住房投资政策。然而，到了20世纪70年代初，由英格兰乡村保护委员会（CPRE）地方分会以及奇尔普恩和海威科姆市容社团牵头的一个保护团体联盟，迫使该地区采取更为严格的增长政策县城南部的一个地区主要包括绿化带和杰出自然风景区[AONB]（Healey et al。，1982）。在接下来的二十年中，南方的遏制和北方城市扩张的结构规划政策得到了a地方政治联盟 - 由市民社会，行动团体，当地居民，县和地区议员组成 - 它们作为抵御侵犯南部和北部农村地区的“第二道防线”而成立。这个联盟只会接受艾尔斯伯里和米尔顿凯恩斯的城市地区以及海维科姆的较小程度的增长，并力求确保发展计划政策遵守这些保护主义原则。因此，进一步增长被推到县城北部，特别是艾尔斯伯里镇和新的米尔顿凯恩斯市。整个20世纪80年代，该县内的增长水平仍然很高，南部的规划限制确保了Aylesbury Vale（1981年至1991年间增长8.2％）和米尔顿凯恩斯（同期增长39.2％）占新增人口的大部分（南部人口数量几乎保持不变 - 白金汉郡县议会，1996年）。正如我们在之前的一篇论文（Abram et al。，1996）中所表明的那样，反增长联盟已经在计划
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