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购买服务合同：作为调节器的提案评级
BARBARA PEAT
Indiana University South Bend
DAN L. COSTLEY*
New Mexico State University
在过去的四分之一世纪里，政府供资机构和私营承包商之间为提供社会服务而建立的合作关系一直在稳步增长。 国家统计数据表明，大约一半的公共社会服务资金被用于这些合作关系（Gibelman＆Demone，Jr.,1989;Rehfuss,1989）。 随着社会服务的私有化继续受到欢迎，人们已经开始关注从各种角度研究这些合作关系。
一系列研究探讨了为什么政府选择私有化。 原因通常可归入与数量，质量和成本相关的因素。 关注探究原因的重点是提供了有关推动最初合同决定的重要信息。 例如，经常引用的合同的一些好处是成本更低，效率更高，灵活性更高，竞争更激烈，从而增强了消费者的选择，提高了效率，改善了护理质量，减少了官僚主义的繁文缛节，并获得了特定的专业知识(Bachman, 1994, 1996; Donahue, 1989; Gormley, Jr., 1991; Judge and Smith, 1983; Kamerman, 1983; Kettner and Martin, 1985; Kramer and Grossman, 1987; Malka, 1990; Mann, McMillin, Rienzi, and Eviston, 1995; Paulson, 1988; Smith and Lipsky, 1992; Terrell and Kramer 1984)。
其他人研究了各种类型的合同和涉及的过程，许多人使用案例分析来探讨这些主题 (Bachman, 1994, 1996; DeHoog, 1985, 1986; Donahue, 1989; Gormley, Jr., 1991; Kettner and Martin, 1986, 1989, 1993; Kramer and Grossman, 1987; Mann, McMillin, Rienzi, and Eviston, 1995; Pack, 1991; Smith and Lipsky, 1992; Terrell and Kramer, 1984)。对这一过程的这些探索极大地增加了对私有化如何发生以及可能影响合同决定的理解。
在作出合同或私有化的初步决定之后，合同签订过程通常包括四个基本阶段：（1）发出征求建议书（RFP），（2）评级建议书和选择承包商，（3）谈判和裁决合同（4）监督和绩效评估（Terrell和Kramer，1984）。 第五步，也由一些人探讨，需要续约或终止合同的决定。 虽然功能不同，但这些阶段是连续但相互关联的。
这些其他研究人员的结论提请注意，需要探索内部和外部因素可能影响合同过程的各个步骤。 许多作者暗示或直接指出，在探讨私有化的原因，合同如何发生以及最终的合同决定时，“政治”是一个需要得到承认和考虑的因素。 例如，Mann，McMillin，Rienzi和Eviston（1995）对加利福尼亚州一个大型县的政府提供者和签约机构进行了为期两年的药物和酒精滥用服务研究。 他们测试的假设之一涉及探讨承包商对政治关系的影响。 通过采访，他们发现一些非营利性执行董事与资助代理人保持着密切的政治关系。他们接着说“在两年的学习期间，没有任何实例或干预管理员或评估员的职责引起调查人员的注意”（第407页）。 尽管他们的研究指出政治关系似乎存在，但该研究似乎并未旨在揭示这些联系的影响。
巴赫曼（1996）也指出政治是契约过程中的一个影响因素。 她使用访谈和内容分析来研究在六个州购买精神卫生服务的服务合同。 她指出，“除了政治意识形态在决定使用合同或其他私有化战略中所起的作用外，实施合同的人可能会受到政治影响”（第808页）。 她指出，随着承包商在接受国家资源方面的成立，他们可以成为具有“相当大的政治权威”的强大利益集团（第817页）。
Kramer和Grossman（1987）在旧金山湾区进行了三项合同研究。这些研究使用问卷调查和对所有市县缓刑，心理健康，公共卫生和社会服务部门的首席执行官进行个人访谈。再次，“政治”的影响成为一个问题。通过对合同签订过程的五个步骤的考察，这些作者强调了与第二步，评级建议和选择承包商相关的一些问题。他们指出“技术评级体系并没有从根本上改变本质上是政治性的决策过程”（第38页）。他们接着说“无论选择程序多么公平和竞争，最终决定很少仅根据价格或评级得分”（第38页）。他们的结论表明，“政治”在契约中的作用是双向的。非营利组织利用政治影响力试图获得资金，政治家在决策职位上使用奖励来寻求各个选区的支持。这些作者还指出，承包商的经验和规模似乎会影响这一过程。 “一个庞大的，完善的机构通常能够获得比更小，更新的组织更”灵活“的合同”（第40页）。
Smith和Lipsky（1992）也提到了提案评级系统可能存在问题。 他们指出，尽管提案评估人员可能会“赞同”提出的建议，以便给予评估一定程度的明显严谨性......也将考虑计划的可行性，组织能力和以前的表现，所有 这与该机构的声誉有关“（第247页）。
DeHoog（1986）得出了类似的结论。 她在1979年至1981年期间使用文件分析和60多位公共和私人参与者的个人访谈来研究密歇根州的社会和就业服务。与其他研究该主题的研究人员一样，她得出的结论是，有经验的承包商会受到偏好，政治偏袒会影响承包过程。
Kettner和Martin（1989）对合同过程进行了多项研究，并重点关注私有化的政治性质。 例如，他们使用50个州社会服务区拨款机构的高级管理员进行邮件调查。 除其他事项外，他们询问政治和外部压力相对于影响合同决策的其他因素的相对影响，并询问有关压力来源和程度的详细信息。 乍一看，似乎政治和外部压力相对不重要，实际上是倒数第二。 然而，作者总结说，“一个名为#39;政治和外部压力#39;的因素并没有充分反映对POSC决策的影响 - 实际上，这个因素中的一部分与一些（如果不是全部）其他因素有关。 “（第19页）。 他们能够通过使用多元回归分析来检验这些关系。
Terrell和Kramer（1984）使用了旧金山湾区一些社会服务机构的首席执行官的调查和采访。 他们通过检查过程的四个基本步骤来探讨合同管理。 在查看提案评级步骤时，他们发现“三分之二的代理商和百分之二十三的城市购买服务都有正式的评级提案和选择提供商的程序”（第34页）。 他们还发现，资金竞争越多，流程就越正规。他们继续指出“无论选择程序多么公平和竞争，它们很少完全是非政治性的”（第34页）。
这些研究人员的结论指出，如果我们要更清楚地了解这一过程，还有其他影响整个合同过程的因素需要仔细研究。 正如DeHoog（1986）所述，“经过仔细检查，外包远比许多支持者所暗示的要复杂得多”（第37页）。 研究诸如对合同签订过程的政治影响等领域是有问题的。 主要依靠访谈和调查并没有提供必要的经验手段来定量探索承包过程的各个阶段以及影响这些阶段的变量。通常指出可能被称为契约的“黑暗面”，政治并不是操作和经验分析的简单变量。 尽管许多研究暗示或公开表明政治在合同过程中起着重要作用，但设计一项研究来准确衡量影响合同的程度是另一个问题。 对决策过程进行检查对于回答有关合同发生原因和方式的问题至关重要。 在这个时刻可能需要的是一项实证研究，它提供了一种方法来量化契约过程，以澄清哪些内部和外部因素正在影响契约过程，无论是与政治或其他影响变量相关的因素。 下一节将详细介绍如何设计研究以应对这一挑战。
承包过程研究
作者设计了一项研究来量化可能影响承包过程的因素（Peat，1997; Peat＆Costley，1998,2000,2001）。 我们决定采用一种方法来设计一种方法，通过该方法可以探索四个基本合同阶段的相互关系。 我们从用于签约的四个主要文件中收集了与成本，质量和数量相关的变量信息：提案请求，提案及其评级，合同和计划评估报告。 内容分析方法用于从州政府资助机构获取信息，该机构利用与私营非营利组织的合同提供各种社会服务。 该研究是在1994年至1996年期间签发的合同上进行的。
在分析中使用单个提案请求（RFP）。 该RFP提交了99份提案，其中66份被选中供资。 在这个单一的RFP中，共有66套文件用于分析。 每组包括提案，合同和计划评估报告。 研究中使用的其他数据包括政府机构的背景信息和承包商完成的调查结果。该调查提供了探索各种所谓“承包商”特征的数据，其中包括业务时间长度，承包商的时间长度，员工总数，总运营预算以及承包商的地理位置。 这些信息是在所研究的66名承包商中共57名收集的。 供资机构提供了与签约过程相关的详细信息，包括发布征求建议书的政策和程序，提案评级系统，合同谈判以及用于评估绩效水平的方法。 大部分信息是通过与合同管理人员的访谈补充的文件提供的。
签约机构
自20世纪70年代末以来，同意参与的州政府资助机构一直在利用购买服务合同（POSC）来提供社会服务。该机构拥有六名合同经理，他们在政府合同方面拥有50年的合作经验。六人中有四人曾在私营非营利组织工作，所有六人都接受了与其指定任务相关的广泛培训。部门工作人员负责制定和发布征求建议书，提案评估，合同谈判和结构，监督合同服务的提供和合同评估。他们还为提交提案的人提供技术援助，并在合同期内通过电话联系或实地考察提供帮助。合同评估过程使用两人团队，一个具有临床计划应用和客户事务方面的专业知识，另一个是财务和非营利组织管理专家。每个团队成员都会审查和评估他们的专业领域，并将这些结果合并为一个文档，即“计划评估摘要报告”。
环境
重要的是要了解签订合同的情况，以便更好地了解承包商和供资机构之间地理位置的重要性。 许多承包商的位置在农村社区，在许多情况下，距政府承包机构数百英里。 据预测，在合同管理人员访问这些偏远地点的时间和资金可用方面，有限的资源可能会对合同履行产生影响。 这可能是也可能不是其他州经历的情况，但实际上是参与所研究州合同的人所关注的问题，并且在以前的研究中似乎是一个“研究不足”的问题。
变量
我们采用了一个因变量的分析：合同履行情况，通过合同经理在每个获奖合同上完成的计划评估总结报告来衡量。这些报告是从三个来源收集的信息摘要：（1）现场监测员对承包商的访问，（2）通过承包商提交的月度，半年度和年度报告收集的信息，以及（3）从资助机构的财政部门。在现场访问期间评估的合同区域包括通过检查客户记录，财务审计以及客户和社区满意度调查和访谈来监控流程和绩效问责制。方案评估摘要报告采用叙事方式。没有使用百分比或积分评分系统。为了使用研究中摘要的结果，合同管理者审查了报告，并将66份报告中的每一份报告分类为需求改进，满意或高于平均水平。
共有11个独立变量用于探索承包阶段的相互关联性，并分析与合同履行水平的关系。 这11个变量分为两组：“合同”变量和“承包商”变量。合同变量包括成本，单位数，服务类别数，结果计划，合同金额和提案评级。参考成本 合同的单位，服务类别和金额，在建议的内容和合同的内容之间进行比较。变量“建议评级”定义为通过评级过程收到的建议百分比。承包商的特征包括承包商的年份。 作为承包商的年份，总工作人员规模，总运营预算以及承包商与资助机构中央办公室的地理位置接近度（以英里为单位）。
方法论
使用Pearson Product-Moment相关分析和回归分析。 相关分析用于测试所有自变量（不是连续变量的结果计划除外）和因变量之间的关系，并量化关系的强度。 回归分析用于确定通过相关性分析发现重要的自变量预测合同绩效水平的程度。 这些分析结合起来，可以探索与政策影响相关的信息，并增加对合同过程的一般知识状态。
模型
系统模型提供了一个框架，从中可以探索合同过程各阶段之间的关系。 使用这样的模型不仅允许分析输入，变换和输出。 它还允许考虑可能影响过程的各种内部和外部因素。 该模型还提供了一个框架，通过该框架可以更容易地概念化独立变量和因变量之间的联系。 研究中的意见是征求建议书。 转型是提案评级和合同谈判以及签约的授予阶段。 产出是合同履行的水平。 使用的合同和承包商变量使我们能够探索各种内部和外部因素的影响。
发现
相关性分析确定支持原始十一个假设关系中的三个。
假设3：拟议的服务类别数量与签订的服务类别数量之间的差异越大，合同绩效水平越低（r = -.246。，ple;0.05）。
假设10：与政府资助机构中央办公室的地理距离越近，合同绩效水平越高（r = -.411，ple;0.01）。
假设11：提案评级越高，合同绩效水平越高（r = .363，ple;.01）。
其他八个假设不受支持。
假设1：建议成本与承包成本之间的差异越大，合同履行水平越低。
假设2：拟议单位数与承包单位数之间的差异越大，合同履行水平越低。
假设4：拟议结果计划与通过征求建议书所要求的成果计划之间的差异越大，合同履行水平越低。
假设5：合同总金额越大，合同履行水平越高。
假设6：承包商的运营年限越长，合同履行水平越高。
假设7：承包商之前与政府资助机构签订合同的年数越大，合同履行水平越高。
假设8：承包商的员工总数越大，合同履行水平越高。
假设9：承包商的总运营预算越大，合同履行水平越高。
表格1
合同特征与合同履行的关联系数
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