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中国海绵城规划的治理研究

—以武汉市为例

Liping Dai, Helena F.M. W.van Rijswick, Peter P.J. Driessen and Andrea M.Keessen

摘 要：2015年，中国政府启动了海绵城市计划，以解决城市洪水问题。海绵城市是围绕着以生态可持续方式管理水资源的理念而建立的城市。其目的是通过雨水的收集、储存和利用来提高城市的复原力。本文运用四种模式的治理框架来分析这一方案。它确定了方案执行的优缺点，并提出了建议。

关键词：治理；海绵城市计划；城市洪灾；中国；适应；气候变化；

引言：二十一世纪不仅标志着亚洲一半以上人口生活在城市的时代，也是环境灾害日益频繁和严重的时代。城市洪灾是灾害趋势中最重要的一种，直接影响亚洲大部分人口的生活和生计。中国长期以来因洪灾造成严重的人员伤亡和财产损失，平均每年损失1%的国内生产总值。

科学界普遍认为，气候变化将导致更严重的极端天气，包括更严重的干旱；间歇性更久但更强烈的风暴；以及更高的沿海风暴潮。许多研究表明，在过去几十年中，中国的区域和季节性降雨发生了变化，城市洪水风险上升。由于人造地表的增加和绿地的减少，城市相对容易受到地表水泛滥的影响，从而导致过量降雨难以进入地面。统计分析表明，在2008年至2010年期间，中国调查的351个城市中，高达62%的城市遭受严重洪涝灾害，其中137个城市遭受三次以上的洪涝灾害。预计未来情况只会恶化。

考虑到这种情况对于未来的挑战，我国迫切需要为可持续的城市水管理提出新的方法。在此背景下，2015年4月，中国政府启动了海绵城市计划（SCP），旨在解决城市洪涝问题。所谓的海绵城市是围绕着以生态可持续的方式管理水而建立的，它允许水渗透，流入径流收集系统，并被收集和再利用。中央政府承诺提供数十亿美元，帮助30个选定的城市在两个三年期内推进海绵项目。中央政府预计，该计划将在全国范围内推广，最终有助于改善城市条件。

研究目标和方法

本文介绍和分析了SCP在中国的治理情况，并提出了改进建议，以便于与国内外面临类似问题的城市交流经验。讨论了该方案的优缺点、治理模式以及中国国家和地方政府推行SCP的进展。

管理框架分析

使城市适应未来几年“过多”用水的风险不仅是一个技术问题，也是一个治理问题。本文运用一个包含四种治理模式的治理框架对中国和武汉市SCP的治理进行了分析。

1.以身作则，是指政府提供良好实践的能力，例如通过对自己的财产采取措施。这个术语被用来代替自我管理，因为后者经常被用来描述市场参与者的动机。

2.权威统治，是使用传统的权力形式，如条例和制裁。

3.条款管辖，是指通过提供服务和资源（如不同当局提供的技术工具包）来形成管理。

4.共同管理，通过伙伴关系支持私人行动者的倡议。

这四种模式之间没有严格的界限，但它们可以作为分析SCP及其对可持续城市水管理贡献的启发式工具。实际上，治理安排中可以使用多种模式。

本文考察了国家层面和试点城市武汉的SCP治理。在探讨SCP产生的背景和理论基础之后，对SCP在国家和城市两级的治理进行了调查和比较，并进一步分析了两级治理之间的关系。接着是讨论和结论。

研究方法

本文运用传统的案头研究方法，通过四种治理模式，分析了主要来源（政治演讲、公共政策法规）和次要来源（学术和媒体讨论）。政治演讲之所以被作为主要来源之一，是因为它们对中国的政策和治理产生了影响。案头研究与采访不同角色的人相结合，如政府官员、决策者、设计师、学者、第三方人士和项目经理。信息还来自于一家SCP设计院（中信建筑设计研究总院）在武汉举办的为期两天的国际研讨会（SCP研讨会，2016），以及武汉市建委和武汉市水务局举办的两次研讨会。

之所以选择武汉市作为案例研究，是因为武汉市是SCP的试点城市，在过去几十年中，几乎每三年都会遭受一次洪水或内涝（土壤表面的积水）的袭击。

城市水资源管理的主要挑战：气候风险增加

中国极度容易发生自然灾害。它是2004年至2014年遭受自然灾害最频繁的五个国家之一，洪水、滑坡和风暴是最频繁的。统计显示，仅2016年上半年，大陆31个省级行政区（1000多个县）就有26个发生洪涝灾害，加上相关灾害，造成367人死亡，直接经济损失455亿元人民币（69亿美元）（民政部，2016年）。

气候变化、城市化和不适当的排水基础设施是城市洪水的原因。气候变化正在增加中国的洪水风险。近年来，极端降雨事件更为频繁，特别是强度高但持续时间短的降雨事件。最近的一项研究表明，强降水天数显著增加，连续干旱天数减少。预计降雨强度增加的趋势将持续。这给城市排水系统带来了巨大的挑战。

20世纪80年代以来，我国城市化进程加快，城市人口比重从1982年的21%上升到2012年的53%。在过去35年中，随着城市数量从193个增加到653个，该国新城市化面积超过40000平方公里。不透水表面的优势使得城市在短时间内吸收大量雨水的能力降低，这很容易引发洪水。

中国的城市洪涝灾害也是由排水基础设施落后引发的，排水基础设施跟不上地面上不断扩大的发展。中国半数城市未达到国家防洪安全标准。在640个城市中，约80%的城市的排水系统设计的平均重现期（一年内发生洪水的概率）小于50年。大多数城市的雨水排放能力太小。

迈向绿色城市政策：海绵城市计划的推出

十年来，绿色发展一直是中国国家发展计划的核心。它的官方发展战略是走向绿色经济，被称为生态文明。这一概念于2007年由全国代表大会提出，并成为国家发展战略之一。2012年中共十八大将其与经济、政治、文化、社会进步并列为国家总体发展规划的五大目标之一。正如前中国国家主席所言，努力建设生态文明的实质是建设资源节约型和环境友好型社会。

自2007年以来，应对气候变化的举措和行动在中国已成为一个引人注目的趋势。2007年6月，中央政府宣布成立国家气候变化领导小组，并发布了国家气候规划。它概述了该国通过旨在缓解、适应、科技研究和提高公众意识的国家方案应对气候变化的战略。从那时起，中国采取了许多措施。例如，2014年，我国成为全球最大的可再生能源投资商。与其他许多国家一起，于2016年批准了《巴黎气候变化协定》。

中央政府在全国推行了一系列绿色计划。低碳城市、节水城市、智慧城市等绿色项目正在或已经启动。国家新型城镇化规划的专门章节强调绿色城市规划和发展。“十三五”规划（2016-2020年）进一步强调了雨水利用和防洪设施建设，提出了“绿色就是黄金”的顶层政策路径，以支持国家向生态文明过渡。

SCP旨在充分利用雨水的潜力，提高城市的抗灾能力。其目标是“通过采取综合措施改善渗水、保水、蓄水、净水、排水、节水和再利用，将城市发展对生态环境的影响降至最低”。迄今为止，SCP已分两批在国家层面实施。2015年第一批试点城市16个，2016年第二批新增14个。中央政府为这些试点城市提供了不同数额的启动资金，下文将对此进行讨论。

案例研究：武汉市

在开始我们的案例研究之前，有必要解释一下中国中央政府和地方政府之间的互动关系。中国是一个单一的国家：它的政治制度是按照一个等级来组织的，地方政府应该执行中央政府的决策。地方政府优先权的任何变化通常是中央政府制定的要求或提供的激励的结果，无论是通过正式立法、政治演讲或政策文件。同样的条件也适用于SCP：它由中央政府发起和评估，并在地方一级实施。

武汉是中国中部湖北省的省会城市，人口不到850万。这座城市占地8500平方公里，其中大部分是平地，有一些丘陵和许多湖泊和池塘。它享有江城和百湖之城的美誉。丰富的水资源为武汉创造了许多发展机遇，但也带来了许多问题，如城市化和经济活动带来的内涝和水污染。武汉地处长江与汉江交汇的漫滩（江汉平原）。城市的扩张和气候变化的预期影响正在增加城市的洪水风险。例如，2016年夏天的一场风暴造成严重的城市洪水，造成30多人死亡。天气趋势显示，由于气候变化，武汉的降水量显著增加。

水污染在武汉是一个相当大的问题。2014年，11条河流中有4条不符合规定的水质标准。由于历史原因，这些河流区域被设计为“排放控制区”（具有强化排水口的区域），部分处理后的工业和生活污水从这些区域排入长江和汉江。除了点源，扩散污染源也是一个严重的问题，因为该地区在农业方面投入了大量资金，使用了许多杀虫剂和肥料。

鉴于现有的洪涝和污染压力，武汉市政府优先解决洪涝问题，并通过SCP进行水污染控制和雨水收集和再利用。全市青山区和四新区两个示范区共规划海绵项目455个，面积38.5平方公里（表1）。

表1

资料来源：武汉市水务局（2016）。海绵城市规划设计指南，https://www.whwater.gov.cn/water/u/

国家级和武汉市海绵城市规划的治理

本节利用四种治理模式框架，介绍和分析了中央和地方/城市两级的不同治理模式，以及制定和实施可持续发展计划所使用的各种政策工具。

1.以身作则

在SCP正式启动之前，海绵城市的城市设计思想已经被实验性地使用了一段时间。例如，哈尔滨新城区修建了一个雨水公园，金华的混凝土防洪墙被弹性河堤取代。他们拥有武汉海绵项目的类型、数量和计划投资（2015-2017年）。被列为中国绿色海绵的典范。这样的好例子可以帮助同级市政府探索其可持续发展的潜力。事实上，当SCP正式启动时，中央政府在其指导方针中提供了7个已完成的项目作为展示。范围包括华南（广州）新城区的市政道路和屋顶绿化，华东（上海）世博园的雨水收集系统，华北（北京）的住宅区，以及西部（乌鲁木齐）开发区的道路绿化带（财政部，住房和城市发展部和水利部，2015年）。

在武汉，一个建于2012年至2015年之间的花园博览园现在被宣传为海绵项目的一个好例子。公园占地约30平方公里。它建在城市最大的垃圾场上，但现在已经成为一个受欢迎的娱乐场所。公园采用了海绵状的理念，如用透水混凝土收集雨水、修建雨水花园净化雨水、用雨水浇灌植物等。雨水收集系统现在收集并保留了大约70%的雨水，这足以为公园的绿地洒水。仅此一项每年就可节省150万元人民币（217708美元）。公园建成后，大约600户以前从垃圾场搬出来的住户已经搬了回来。2016年获得中国人居环境奖，是中国人居环境建设的最高奖项。公园的成功鼓励了市政府建设类似的项目。

Bulkeley强调，传播可导致政策改变的最佳做

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