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论地方政府和市场的关系
——以瑞典的公共服务和老年人护理为例
一、引言
自1862年《第一个地方政府法案》(LGA)通过以来，地方自治一直被认为是瑞典政治体系的一个显著特征。瑞典有一个相对分散的政治体系(Kuhlmann and Wollmann 2014)，但它是一个统一的国家，在实践中，地方自治是在中央政府和议会(Riksdagen)的监督下进行谈判的。
此外，“横向”关系是动态发展的。总体情况描述如下:“市场进入地方政府，地方政府进入市场”(政府委员会2015年报告，24,377)。这意味着，尽管地方政府仍然对广泛的服务负有政治责任，提供这些服务的合同越来越多，市政府拥有的公司也越来越多地成为各种市场的参与者。
本章的目的是概述最近几十年在公共服务，特别是废物管理、能源和公共交通以及社会服务(特别是照顾老年人)的规章和管理方面所发生的变化。第二节提供了一个简短的历史制度背景。接着对公共服务和社会服务的发展进行了描述，最后得出了一些结论。
二、瑞典公共服务简史
瑞典福利国家的扩张可以重新定义为市政福利的扩张(Lidstrom 2011)。自20世纪50年代以来，地方当局(市和县议会)或多或少被认为是最重要的执行社会及教育政策机构。几次地方分权改革使自治市更加自治。在20世纪60年代和70年代，年销量增长约7 - 9%;1992年是近代以来第一个销量下降的年份。地方政府还没有经历过重大的经济危机。市政和县议会支出约占GDP的25%，自1980年以来，这一比例基本保持不变。收入主要来自地方所得税(约70%)和均等化制度。
20世纪50年代以来的发展可以用三个变革时代来描述。第一次金融危机发生在20世纪60年代和70年代，当时市政当局被合并，变成了拥有大量金融、法律、政治和专业资源的地方福利机构。在一段权力下放时期，主要是对合并改革和对公共官僚主义的普遍批评作出的反应。权力下放采取了“自由公社”的实验形式，同时也在市政(次市政委员会)内部进行了权力下放改革。
1991年通过了新的LGA，增加了市和县议会组织政治和行政职能的自由。然后在1992年，中小学教育的责任被下放，1993年中央政府的补贴专门用于特定项目的一般补贴。这些改革并不是去中心化浪潮的终结，而是一个全新而独特的进程的开始。
上世纪80年代末可以被广泛描述为一个过渡时期，在思考如何改善一个分散化的福利国家和思考如何组织一个分散化的福利社会之间。关于公民选择自由和促进私人提供社会服务的新思想挑战了包括全面的地方政府福利制度在内的综合性公共部门的“旧”观念。强大的政治力量支持这一走向“自由化”的行动，这不仅由在野的右翼政党代表，而且在政府的社会民主党内部也有代表(Premfors 1991)。
上述1990年代早期的立法改革标志着第三时代改革的总体方向一直向适应市场机制的驱动程序开发(买方——供应商,竞争,客户选择和绩效管理),同时要求提高公民参与复杂的政策问题,合作运营和战略问题。地方政府在福利、教育、经济发展以及与可持续发展相关的更广泛问题上承担了更多责任，但中央政府的控制和监督同时加强。影响市政和县议会的几项立法变化可以被认为是对欧洲联盟(欧盟)立法的调整。
在20世纪90年代，几个市和县议会采取了不同的新公共管理措施，但私营部门的参与只略有增加。一开始政府采取了“光”版本的NPM (Montin 2000),然而,由于持续的意识形态和政治变革,和欧盟立法的方式被解读为,竞争成为了新的指导原则,这导致了一个明显的增加数量的私人社会服务的提供者。这种市场导向也影响到公共服务的组织，例如放松管制(发生在若干部门，而且市政公司的数目有所增加)。下一节将介绍从公共服务开始的具体部门的发展情况。
三、公共服务
有人提出了各种关于“公共服务”或“市政服务”的提法。例如，在欧盟立法中，“一般利益服务”和“一般经济利益服务”(SGEI)是有区别的。然而，欧盟的词汇实际上并没有在瑞典法律中使用;相反，引入了一个相当严格的竞争机制(Wehlander and Madell 2013)。其原则是，一般的服务供应(公共服务以及社会服务)不应只限于一个机构(垄断)，而应向市场竞争开放。
市政住房、水和污水处理服务、能源分配、物业管理、公共交通、旅游和私营公司服务等公共服务在很大程度上已被市政公司所接管，其中许多公司在市场上竞争。建立市政公司有几个原因，例如，与受公法约束的权威相比，他们可以表现得更灵活，更不公开。然而，关于这些公司的透明度和政治问责制的辩论仍在继续。为维护民主价值，对LGA进行了修改。在中期20世纪90年代，政府拥有的公司(超过50%的市政所有权)也开始实行政府文件公开的宪法原则。LGA指出，市政公司一般不能主要为了盈利而设立，但它们可以获得合理的盈余(主要成本原则，sjalvkostnadsprincipen)。此外，市政公司通常受到本地化原则(lokaliseringsprincipen)的约束，这要求它们的业务必须与相关市政地区相连接。
从历史的角度来看，我们注意到市政公司的数量在1970年代有所下降，随后出现了两波公司化浪潮。在20世纪80年代末至90年代中期的金融第一波浪潮中，有几百家公司成立。第二波浪潮始于2007年，目前约有1800家市政公司。大多数公司都位于大城市，主要从事私营企业服务和物业管理。在就业方面，最大的公司在能源和供水部门。从2004年到2013年，市政公司的总营业额增长了40%。
市政公司可以被视为“混合组织”。大约60%的市政公司与私营公司竞争(瑞典竞争管理局2014年)。市政公司提供公共服务传统上被称为“传统市政业务”，因此公共服务被视为自然垄断;然而，在20世纪90年代，情况不再如此。一些政策部门见证了不同形式的自由化，这意味着许多市政企业和私营企业一样，都是市场的参与者。在公共住房、能源供应、水资源管理和公共交通部门都是如此。市政公司这些行业不受基本成本和本地化原则的约束;这意味着一些市政公司应该在竞争环境中扮演商业企业的角色，同时也为公众利益服务(allmanintresse)。就像市政住房公司一样，这一双重使命可以导致两个目标的达成。2010年通过的一项法律要求房屋公司为公众利益而行动，还要按照商业原则行事;在实践中，这意味着他们不被允许将公寓租金提高到高于其价值的水平(效用价值原则)，但他们也被期望将利润最大化(Svard 2015)。这种自由化可以被视为对欧盟国家援助规定的一种适应，并意味着政客们扮演着双重角色;一方面他们代表公众，另一方面他们代表公司作为一个追求利润的实体。在下面的章节中，我们将探讨另外三个自由化的例子:能源、废物管理和公共交通。（一）能源
市政公司与私营公司在电力分配市场上竞争。自1996年瑞典能源市场自由化以来，利润最大化的公司承担着分配和投资新发电的主要责任。在撰写本文时(2015年)，电力消费者有大约127家不同的分销商可供选择。最大的公司是E.on(由一家大型德国公司所有)、Vattenfall(由瑞典政府所有)和Fortum(由芬兰政府所有)共同为超过50%的客户供电。剩下的分销公司大多是市政公司。这种所有权的集中被视为有点问题(瑞典能源署2006年;Fridolfsson和Tangeras 2011)。
能源市场的自由化也对区域供暖系统产生了影响(区域供暖系统负责供暖所有建筑物的大约50%，覆盖290个城市中的270个)。在20世纪90年代，三分之一的市政区域供热资产卖给了私营公司(主要是Vattenfall, E和Fortum)。这些资产没有一项得到了回报。
（二）废物管理
废物管理代表了一个相当不同的情况，尽管它也涉及公共和私人行为体的结合。一个名为“扩大生产者责任”(EPR)的私营系统负责收集和处理特殊的废物流，如包装、电子设备和电池。然而，家庭垃圾的管理(不包括在EPR系统中)是一项市政责任(Corvellec et al. 2013)。市政当局负责决定家庭、市政公司(最常见的安排)、联合委员会或市政协会如何直接提供家庭废物管理服务。两个或多个自治市可以联合拥有一家公司，从而在改进方面进行合作，协调它们的政策(Lindqvist 2013)。市政拥有的废物管理公司在其所有人或所有人的管辖范围内对家庭废物服务享有垄断权，并可与私营公司竞争所有其他废物管理合同(在EPR系统内)。与市政府签订合同的私营企业承担了大部分的生活垃圾收集工作，但市政企业承担了大部分的垃圾处理工作(回收、生物处理、能源回收、焚烧和土地复垦)。瑞典垃圾收集市场由220家公司中的10家(市政公司和私营公司)主导。生活垃圾管理通常与城市集中供热系统相连接，即生活垃圾作为集中供热(焚烧)的燃料;这是所有收集到的生活垃圾中大约一半的命运，而且(越来越多的)垃圾被加工成沼气(Corvellec等人)。2013)。
2012年，一个政府委员会(2012年政府委员会报告)提出了废物管理的新职责结构。主要的建议是让市政当局承担起回收包装、报纸和废纸的责任。这项建议可解释为环保工作报告系统提供的废物收集服务的“薪酬”。然而，瑞典反垄断局的结论是，该提议将导致垄断。2014年8月，联盟政府决定维持私人收集垃圾进行回收的制度，认为这将基于经济激励而不是公共监管来促进回收的进一步改善。
（三）公共交通
公共交通是一个不断变化的政策领域。自20世纪70年代以来，已经实施了几项放松管制和重新管制的政策。1980年代，市和县议会在地方和区域两级设立了共同拥有的有限公司，以协调它们在地方和区域公共交通领域的活动(政府委员会2003年报告)。公共交通包括专上及非专上c组的交通(例如长者及伤残人士的交通服务、学校交通及病人的交通服务)，以及一般公共交通服务。一般来说，公共交通服务由主要为公营的运输公司提供，转为由
20世纪90年代的私营公司。自从瑞典加入欧盟以来，进一步的市场改革(自由化)与保护乘客权利的法规一起出台。
根据2012年通过的立法(《公共交通法案》)，以郡为基础的公共交通部门已被21个地区公共交通部门取代，其任务是基于大规模的概述，就公共交通的发展做出战略性政治决策(瑞典交通署2013年)。新的当局可以采取区域当局、县议会、区域协会或市际协会的形式。但是，区域公共交通当局不购买交通工具。这一职能仍然属于市政运输公司。同时，建立了区域内的商业公交市场，使营利性公交公司可以在任何地方设立公交服务。这意味着，在市政局或市政府拥有的运输公司过去垄断公交运输服务的县，它们现在与私营公交公司竞争。综上所述，瑞典公共交通的自由化正在逐步用市场机制取代政治方向(瑞典交通局2013)。
四、社会服务
社会服务外包始于上世纪90年代，并在新千年到来之前得到了扩展。有几种方法可以评估这种发展。一是计算不同行业的员工人数。表7.1显示，在教育、医疗和社会服务(照顾老人和其他形式的公共高级个人护理服务)领域，私营、营利公司的雇员人数显著增加。
虽然“民间组织”(包括非营利组织)自2006年以来一直是社会服务的“首选提供者”，但在实际操作中并没有反映这一点。例如，2010年，大约13%的老年人和残疾人社会服务是由营利公司提供的，而只有1.5%是由非营利组织提供的(瑞典经济和区域增长署2012)。越来越多的“社会企业”正在进入社会福利市场，但这些企业的竞争条件与其他私营企业相同(欧盟委员会2014)。
（一）照顾长者
从历史上看，城市对老年人的照顾是在17世纪由为老年人和穷人安排住房的责任发展起来的。为老年人提供的现代护理服务可以追溯到20世纪50年代，当时推出了市政家庭护理服务。
在瑞典，必须在普遍基础上为老年人提供照顾服务;这意味着，应根据所有公民的需要，而不是他们的支付能力，向他们提供全面、公共财政资助的高质量服务。大约85%的老年人护理资金来自市和县议会税，另外10%来自国家税。用户费用仅占成本的5 - 6% (Erlandsson等人)。2013)。几十年来，政府对老年人的照顾政策一直集中在以家庭为基础的照顾(家庭帮助服务)。政策是，只有在没有其他选择的情况下，才应该考虑住宿照顾，而且应该尽可能的家庭。
照顾老年人最终仍是市政府的责任。地方政府对私营部门提供公共服务的总体政治责任由《社会服务法》(Socialtjanslagen)和《医疗服务法》(Halso - och sjukvardslagen)以及国家政府机构制定的规章加以规定(比如瑞典国家卫生福利委员会)。让市政当局负责不同的福利职能，其根源在于地方民主控制的原则，以及让服务人员接近那些根据地方需要对其作出决定负有政治责任的人。这一管理框架意味着市政当局有权设计适合当地情况的老年人社会照顾服务。
从20世纪70年代到90年代，城市对老年人的照顾被认为是完全公共的(城市)事务，涉及公共资金和供应。在20世纪80年代，分散的行政管理——各级管理责任的增加——成为所有部门政策的主要驱动力，包括老年人的护理。引入了独立的政治控制，包括目标管理(MBO)、结果管理(MBR)和采购-供应商模型。这些模式被认为是为了让政客们能够专注于战略问题，而不是耗时的日常管理。今天，几乎所有的市政当局都使用某种形式的MBO或MBR，而大多数市政当局都使用某种形式的内部合同系统(有时仍然称为买方-供应商模型)。
随着这种内部管理主义的出现，通过外包福利服务来提高管理自主权的举措也逐渐到位。自2010年代初以来，为老年人和残疾人提供的服务外包不断扩大。
2000年至2010年间，私营机构为老年人和残疾人提供的照顾(以家庭为基础的服务和住宿照顾)增加了约12%。自2006年以来，最广泛的变化已经发生。2
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